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公共管理视野中的农业机械化 管理与服务
发布时间：2023-04-24 11:29
摘要 I
ABSTRACT II
第一章绪论 1
1.1研究的目的和意义 1
1.2国内外研究现状 1
1.2.1公共管理理论研究现状 1
1.2.2农业机械化研究现状 2
1.3研究的主要内容 3
第二章公共管理和农业机械化理论评述 4
2.1公共管理理论述评 4
2.1.1公共管理基本概念 4
2.1.2公共性是公共管理的基础与核心 5
2.2农业机械化理论述评 6
2.2.1农业机械化的概念 6
2.2.2国内相关理论研究 7
2.3农业机械化与农业现代化的关系 8
2.3.1农业现代化的含义 8
2.3.2农业现代化的主要标志与特征 8
2.3.3农业机械化在农业现代化中地位和作用 9
第三章 我国农业机械化发展历程及政策要点 11
3.1我国农业机械化发展过程........• 11
3.2五十年政府农业机械化发展政策要点 13
3.2.11980年以前的农业机械化发展政策要点 13
3.2.21980年以后政府农业机械化发展政策要点 14
3.3五卜年政府农业机械化发展的启示 15
第四章农业机械化公共管理与服务职能分析 17
4.1农业机械化职能分析 17
4.1.1不同层次农业机械化职能 17
4.1.2不同农业机械化职能的内涵 17
4.1.3政府农业机械化职能的定位 17
4.2农业机械化公共管理与服务职能分析 18
第五章 农业机械化公共管理与服务模式及目标框架 21
5」农业机械化公共管理与服务的目标 21
5.2农机服务产业化 21
5.2.1农机服务产业化的特征 21
5.2.2推进农机服务产业化的意义 22
5.3农机服务产业化框架构想 23
5.3.1农机服务产业化总体构想 23
5.3.2农机服务产业化具体组织形式 24
5.3.3农机服务产业化的优势 25
5.3.4推进农机服务产业化的现实途径 26
第六章农业机械化改革发展现实途径和措施 28
6」建立健全保障农机服务业发展的法律体系 28
6.2理顺农机管理体制 28
6.2.1恢复县以上农机管理部门的彳亍政管理体制 28
6.2.2恢复农机安全监理行政执法部门地位 29
6.2.3结合县乡机构改革，理顺乡镇农机管理体制 29
6.3完善农业机械化服务体系 29
6.3.1大力发展有偿农业机械作业服务 29
6.3.2鼓励农机跨区作业并依法实施安全监督管理 30
6.3.3鼓励和扶持发展多种形式的农业机械服务组织 30
6.3.4积极推进农业机械化信息网络建设 30
6.3.5按照市场经济规律开展农业机械服务 31
6.4加强基层农业机械推广机构建设 31
参考文献 33
致 谢 35
个人简介 36
第一章绪论
1.1研究的目的和意义
党的“十/'、人”提出了全而建设小康社会的宏伟目标，指出“统筹城乡经济社会发展，建设 现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全而建设小康社会的巫人任务”。农业机械化是现 代农业的物质技术基础。在国家“十五”规划中就提出“推进农业机械化”，并将其列为巫耍内 容。2004年初，中共中央、国务院《关丁促进农民增加收入若干政策的意见》（中央一号文件） 明确提出“提高农业机械化水平，对农民个人、农场职工、农机专业户和宜接从爭农业生产的农 机服务组织购置和更新人电农机具给予一定补贴”。另外，2004年6月25日，《中华人民共和 国农业机械化促进法》通过了十届人人常务委员会第十次会议审议，并T- 200-1年11月1日起止 式施彳亍。这一切都充分说明了党中央、国务院高度巫视农业机械化的发展，同时，也对各级政府 农业机械化管理部门提岀了新的要求。
当前各级政府农机化管理部门却不适应形势发展的要求，在实际的管理中±要存在两人谋 区：一是从上到下分配任务，逐级细化韋化，然斤以行政命令作为管理和开展丄作的手段，推动 各项农业机械化工作的开展；二是认为在市场经济条件下，农业机械化是市场的东西，应由市场 决定，对农业机械化发展持口生口灭的态度。这两种态度在实际工作都是非常有害的。究其根源， 主耍是管理思想不适应当前形势的发展。第一种态度是沿用传统的计划经济的管理思想和工作方 法，政府是全能的政府，人包人揽，但在实践中往往是力不从心。第二种态度是受西方口由主义 的影响，认为政府管得越少越好，应主要由市场机制发挥作用，在匸作中常常导致无所作为、放 任口流。
在这种情况卜，农业机械化到底屈于什么性质，应如何止确看待农业机械化发展，政府农业 机械化管理部门应如何面对新形势卜的农业机械化呢？今厉一个时期，我国农业机械化发展的指 导思想、口标和途径应是什么？农业机械化管理少服务的巫点是什么？这一切都是摆在各级农机 管理人员面前的巫要课题。因此，用全新的公共管理的视角研究、分析农业机械化管理与服务具 育巫耍的现实意义和理论探讨价值。
1.2国内外研究现状
1.2. 1公共管理理论研究现状
20世纪最后的20年，西方公共部门管理尤真是政府管理的理论©实践发上了深刻的变化。在 实践上，西方各国掀起了声势浩人的政府改革浪潮，管理主义取向的“新公共管理”运动儿乎波及 整个西方世界；在理论研究上伴随实践的变化，出现了“（新）公共管理”这-噺的研究途径或范 式。国外的研究大体上有两个研究途径。一是公共政策的途径(public approach),—是企业管理 的途径(business approach)。然而’对丁-什么是"公共管理"，人们并没育形成一致的看法。我 国学者从上世纪九十年代以来，也致力于公共管理理论的研究，特别是近儿年来，随着我国市场 经济体制的建立、行政体制改革的深化，行政学理论创新的迫切性与日俱增。关丁什么是“公共 管理”的问题成为口前行政学界讨论的一个热点。口前，国内在对公共管理的研究上，主耍有三 种不同的见解，第一种认为：公共管理是与传统的公共行政、公共政策分析相区别的第三种途径， 并认为作为一级学科的公共管理学应该是-个既「仃别丁-传统的公共行政学和政策分析，乂吸收后 两者的理论成就于其中的更广泛和综合的学科框架。第―：种认为：公共管理沪和公共彳亍政学是同 一学科的不同名称，充其呈前者不过是后者的一种新的理论形态。第三种认为：公共管理学超越 了公共行政学的视野，把研究范闌扩展到政府Z外，包括了其他非政府的公共组织的研究，并具有 一系列新的特征。综合国内公共管理理论研究惰况来看，公共管理理论止处丁■起步阶段，对公共 管理的认识还处在不断深化的过程中。
1.2.2农业机械化研究现状
目前的农业机械化研究上耍是从技术经济角度来研究，在此方面有两个理论在中国的农业和 农业机械化的发展中山有巫要地位：一是认为以家庭为经营单位，规模小，不适应使用机械技术 的现代化农业发展的要求；一是认为中国的特点是人多地少，根据这一国情，不应采取节约劳力 的机械技术，应该采取劳动密集型的集约化经营。在这两个理论的影响下，农业机械化理论研究 围绕两个问题展开。一是家庭承包经营与农业机械化。二是机械技术与十地集约经营的关系。
经过人量深入的研究，学者们认为，家庭承包经营是否适应现代化农业发展的要求，取决丁 这样两方面的因素：一是小生产与人市场能否对接。二是能否适应科学种田和农业机械化发展的 要求。
对T-小生产与人市场能査对接这一问题，厂人农民在实践中的不断创新使这一问题得以解 决。上世纪90年代以来，各地农村在农业产业化经营的实践中，通过“利益共享、风险共担” 的利益机制，企业和农心都减少了寻找市场的交易费用，企业获得稳定的原炖和产品，并获得规 模效益，而增强了在市场竞争中的能力，农民也从中获利，农业则随着企业的发展而稳步发展。 实践中，广人农氏探讨出多样化的小生产与人市场的仃效对接形式。其中，叫响全国的小麦联合 收割机跨区作业这一形式就是一个成功的范例。
对「傢庭承包经营能否适应科学种田和农业机械化发展的要求这i问题，学者研究认为，从 理论上分析，规模经济的一个巫耍起因，就是要索的不可分性。但是，实际上，农业生产要索的 不可分性，并不像r业生产耍素那样显諾:，如门也需耍协调配合的流水线作业，而农机具则不然， 可单机作业；另一方面，山丁农业上产是口然再上产，适合家庭分散经营。上世纪90年代以来 我国农业机械化获得快速的发展充分证明，十 •地家庭承包经营适应农业机械化发展的耍求。
关「机械技术丄厂匕地集约经营的关系，学者们认为，中国人多地少，必然选择以十.地替代盘 的技术路线，以提高单位而积产臺，走集约化经营的道路，这也是唯…的现实选择。理论和实践 表明，作为节约劳力的农业机械化技术，不仅与十-地集约经营不矛盾，机械工程技术是提高单位 面积产量的垂耍囚素，丄J土地集约经营是…致的，是十地集约经营的重耍组成部分，囚而不能以 此来否定节约劳力的机械技术在农业上的广泛应川。
综合公共管理与农机化研究情况，传统农机化研宜多从技术经济的角度公看待农机化，研究 的是技术路线，很少从政府管理者的角度去看问题，囚此，传统的农机化研究只能是政府在制定 农机化政策上的技术参考。加入WTO斤，对我国冲击最人的是政府管理，耍全面迎接经济全球化 的挑战，提升农业国际竞争力，要完成党中央提出的全面建设小康社会的巫人任务，加强并全面 捉高农机化管理与服务水平，切实提高农机化管理者驾驭市场经济的能力，增强执政能力，研究 公丿I：管理打农机化管理1 j服务的关系是一个十分巫耍的课题。
1.3研究的主要内容
公共管理口前是一个新生爭物，对公共管理理论的研究还处在一个不断深化的过程中。农业 机械化相关研究在我国已搞了儿十年，相关的研究成果相对较多，研究的内容也不少。本文将对 公共管理和农业机械化相关内容进行认真梳理，站在政府管理者的角度，对这两方面的内容进行 认真分析，以政府农业机械化职能为切入点，用公共管理这一全新视角来分析农业机械化管理Q 服务，对当前农业机械化管理L服务进行深入研究，从而提出在新的历史条件下农业机械化发展 Z路，探索新的农业机械化公共管理Q服务框架和农业机械化改草与发展途径和措施。具体来说， 包括以下儿方面的内容：1、公共管理和农业机械化理论述评。2、我国农业机械化发展历程和政 策耍点。3、农业机械化公共管理与服务职能分析。4、农业机械化公共管理与服务模式及目标框 架。5、农业机械化改革与发展现实途径和措施。
第二章公共管理和农业机械化理论评述
2. 1公共管理理论述评
2. 1. 1公共管理基本概念
公共管理兴起丁 20世纪70年代，在西方政府改革与再造的推动下得到了极人的丰富和发展, 各种公共管理的定义也是层出不穷，具中张成福和党秀云在所苦的《公共管理学》中将公共管理 的定义归结为：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经 济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，捉升政府绩效和公共服务品质，从而实现公 共的福祉与公共利益。在这里，公共管理被定义为公共行政和公共爭务广大领域的一个纽成部分, 其巫点在丁 •将提供公共产品和服务视为公共部门的主要职责和巫耍工作内容。
而王兀夫先生认为应将公共管理的概念界定为：公共管理主体为了解决公共问题，实现公共 利益，运用公共权力对公共爭务施加管理的社会活动。住这里，王乐夫先生强调的是社会性匕
王乐夫先生认为：“作为管理，公共管理和其他管理（如丄商管理）的基本原理、方法和运 作等方面，有许多共同之处。但作为公共管理，它在研究对象及其特点上，乂与其他管理有明显 区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对彖是国家、政府与社会公共组织的公共爭 务及其管理过程，而工商管理的研究对象是「-商企业及其经营过程。两者的具体聾异在丁：一是 管理目的不同，公共管理的口的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管 理性质不同，传统的公共管理具仃垄断性，匚商管理则具仃竞争性；二是管理手段不同，传统公 共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；「•商管理以经济手段为主，辅之以法律手 段和行政手段。我们既耍把握二者的联结点，更耍着力找岀二者的并异处，以求对公共管理有全 面的认识”。心
由「日前对公共管理定义的认识各不相同，不同的丫者有不同的观点，但综合起来，有两点 是人家所认同的，第一，公共管理首先是一种管理活动。第二，公共性是公共管理区别丁其他管 理的巫耍特征。由此，对公共管理的定义，一般认为，壬乐夫先生的定义更简明，更容易令人接 受。
"I：乐人，陈十全，公共性：公共管理研处的慕础「昇亥心，补会科学，2003年，第4期。
「你人，陈十全，公共管理的公共性及从补会性之异同析，中国行政管理，2002年，笫6期。
2.1.2公共性是公共管理的基础与核心
公共性是公共管理区别丁-其他管理的巫要特征，对］:公共管理的“公共性”,不同的学者有 不同的观点。概括起来有以下五个方面：
(1)作为一种分析工具的“公共性”。该理论认为，“公共性”是用于描述现代政府活动基 本性质和行为归宿的一个巫耍分析工具。在一般悄况卜，是指政府作为人民权力的授予者和委托 权力的执行者，应按照祉会的共同利益和人氏的意志，从保证公尺利益的基木点出发，制定与执 行公共政策。
(2)作为一种公共将神的“公共性”。这种观点认为，公共行政的“公共性”内涵可以归结 为公共精神，现代公共行政的公共榕神应包括四个方而。民主的精神，即人民的意愿是政府合法 性的唯一来源；法的椿神，它意味着政府的一切活动应顶先确定并加以宣布的规则制约；公止的 精神，承认社会公比应具有平等的权利并不受公共权力所侵害；公共服务的精神，政府的公共服 务应尽可能公平分配，政府的施政过程应平等、公止?lI透明。
(3)作为一种最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了 管理日的的公益性，强调了为公众服务的出发点；它明确了管理的范围是那些公共爭务，揭示了 管理所依据的权力为公民所授予，闪而其行使必须接受公民的监督，以公民认定的是非为是非， 不能违背公民的意志。
(4)作为一种价值基础的“公共性”。该理论认为，彳亍政体系的价值基础是其公共性，因而 政府的制度安排所耍巫建的价值观念就在丁明确公共行政的公共性。也就是说，政府把口我存在 的公共性作为至高无上的原则，政府的组织机构、行为方式、运行机制、政策规范等，都无条件 地体现岀其公共性。
(5)作为一种公平一与世义的“公共性”。针对传统公共行政过分追求理性与效率的倾向，新 公共行政主张：①社会公平。强调所有公民平等的政治和社会机会。它同样代表着对所有公民而 不是对公共机构负责，以及对公共部门经营决策和实施项日负责。②代表性。尽管人众并没有影 响代表决策的应接权力，但相信代表性肯定是新公共行政的巫要组成部分，但不是唯一的激励因 素，需耍考虑其他价值观积极参与。③响应性。丄张政府需要更多地响应公众的需求。④参与。 新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与。⑤社会责任感。公共管理者被视作 以公众的利益而不是他们的口我利益去创造高效率同时乂是平等的服务。
综合起来，有关公共管理“公共性”的观点丄娈集中在这些方面：①在伦理价值层面上，“公 共性”必须体现公共部门活动的公止与止义。②在公共权力的运用上，“公共性”耍体现人民主 权和政府行为的合法性。③在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参丄j。④在利益取 向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的，必须克服私人或部门利益的缺 陷。⑤在理念表达上，“公共性”是一种理性与道徳，它支持公民社会及其公共舆论的监督作用。 总乙 倾向丁把“公共性”作为公共部门管理活动的最终价值观，在此之下，才有公正、公平、 公开、平等、口由、民主、止义和贵任等一系列价值体系。
对于公共管理而言，它是一种为实现公共利益而进厅的公共部门管理活动，因此，理论界倾 向于把这种管理活动的公共性内涵归纳为以下四个力面：①公共管理主体的公共性。国家、政府 和社会公共组织共同构成公共管理的主体（这里的国家、政府与社会都是从狭义的意义上说的）。 作为公共管理主体，这些组织:nrr不同丁其它私组织的根本特征，上要表现在组织的代表性、行 为的公务性、宗旨的公益性、权力的法定性等方面。②公共管理价值观的公共性。丄丿一般意义上 的管理把如何经济地和富有效率地实现管理目标不同，公共管理的价值观更上要体现在平等、止 义、公平、民上、伦理以及责任心等方而。私人管理建立在个人木位主义和口利性本质z上，把 追求个人效率或利益最人化作为目标取向。与其迥然不同的是，公共管理则注巫任民主政治理念 上去实现公众的高度参与、补会公平以及承担为公众课求福利的责任。③公共管理手段的公共性。 权力是政治社会的基仃，是理解-切政治现象的基础。公共管理是管理主体运用公共权利实现管 理目标的社会活动，因此，公共权力是公共管理活动的后盾和基础，公共权力的公共性充分体现 了公共管理手段的公共性。④公共管理对彖及目标的公共性。公共管理的客体或对彖是公共爭务， 即国家公共事务、政府公共爭务和社会公丿匸出务，无疑它们均具有鲜明的公共性。公共管理主体 对公共爭务的管理首先从公共问题入手，公共问题是公共管理的逻辑起点。同时，对公共爭务的 管理，最终要达到的目标或宗旨是实现社会公众的公共利益。囚此，公共事务、公共问题和公共 利益的公共性止是公共管理的公共性的內涵所在。
2. 2 农业机械化理论述评
2. 2. 1 农业机械化的概念
农业机械化作为一个概念有着广泛而乂复杂的内容，随着农业的不断发展，人们对农业机械 化的认识在不断加深，农业机械化的内容也在不断I：富和扩展。对农业机械化的定义也是多种多 样。如：有的人认为，农业机械化是用机器进行农业生产活动的过程；有的人认为，农业机械化 是农业机器的设计、制造、推广、使用、维修、管理各环节的总称；还有人认为，农业机械化包 括种植业、养殖业、加工业，贯穿产前、产中、产后服务全过程。这些说法阐述了农业机械化的 不同特征、不同方面，tj■助丁•说明不同问题，但是作为反映本质的定义还不够确切。综合不同学 者对农业机械化的定义来看，人体上可分为狭义农业机械化和厂义农业机械化。
狭义的农业机械化主耍是扌旨农业生产过程中集个环节的作业机械化，或者某种农业产品生产 过程的机械化。即指运用各种动力机械和配套的作业机具替代人畜力与传统农具，进行农业生产 的各种移动或固定作业。‘
'农业机械化管也M,农机管理人员读本，北京：中国农业科技山版补，1999年。
广义的农业机械化是指农、林、牧、泄各部门生产实现机械化的过程，它是根据备地区特点 与农村经济发展需要，逐步实现机械技术、生物技术与现代管理技术的紧密结合或融合，改变传 统生产方式而不断提高农业生产率的动态过程。
一般认为，农业机披化是指“用机器逐步代替人、畜力进行农业上产的技术改造和经济发展 的过程” ■
2. 2.2国内相关理论研究
中国共产党和政府对农业机械化爭业髙度匝视。早在1937年，毛泽东在《才盾论》中就指 出：“不同质的才盾，只仃用不同质的方法才能解决。……在社会左义社会中「.人阶级和农民阶 级的才盾，用农业集体化和农业机械化的方法左解决。”在农呈事业创建初期，毛泽东指岀： 共产党宣言的十人纲领中，有一条就是建立农业产业军，所以耍开垦荒地，建设一支采用现代化 机械和科学技术的农业人军。1954年，毛泽东在《关中华人民共和国宪法草案》的讲话中说， “我们的总目标，是为建设一个伟人的社会主义国家而奋斗。……要实现社会上义工业化，要实 现农业的社会11义化、机械化。” 1958年11 ”10日，毛泽东在对《郑州会议关丁•人民公社若 干问题的决议》的修改和信件中提出了农业「厂化的设想，指出：“耍使人民公社具冇雄厚的生 产资料，就必须实现公社工业化，农业I：厂化（即机械化和屯气化）。”这里，毛泽东把农业工 厂化阐释为机械化和电气化。在中国农业和农业机械化「.作中起着巫人舟导作用、最经典的思想， 就是1959年4月29日毛泽东在《党内通讯》中提出的“农业的根本出路在丁•机械化”的论断。 1962年毛泽东亲口主持的中共八届十中全会上，确定：“我们党在农业问题的根本路线是，第一 步实现农业集体化,.第二步是在农业集体化基础上实现农业机械化和电气化。”'"由此可见，止 是由丁•毛泽处同去站任政治的高度上来看待农业机械化，把农业机械化作为中国农业现代化建设 的主耍内容的推动卜，农业机械化理论研究也成为了一个研究热点。
经过50多年的研究，中国的农业机械化研究也取得了不少的成果。这些成果己在前文作了 介绍，这里不再赘述。需要特别指出的是，党和国家高度巫视“三农”问题，2003年我国人均 GDP已达1090美元，突破了 1000美元人关。在党的十六届四中全会上，胡锦涛总弔记提出了“两 个趋向”巫耍论断：即“在工业化初期，农业支持「业，是一个普遍的趋向；在「.业化达到相当 程度后，丄业反哺农业、城市支持农村，也是一个'呂遍的趋向。我国现在总体上已到了以工促农、 以城带乡的发展阶断。”“两个趋向”巫要论断的提出，标志着我国开始进入了「业反哺农业、 加快建设现代农业的新阶段。
目前，农业机械化理论研究还是远远落厉于实践发展的需要。特别是对于当前我国已进入了 丄业反哺农业的新阶段，人们对农业机械化的新内涵、新持点、新地位、新作用认识不够，一些
"农业机械化管理刖，农机管理人萸渎本，北京：中国农业科技山版补，1999年。 述力，中国共产党对二-：农“问题的认识加程及从心小，党的丈献，2002年，第5期。 地方农机管理干部和领导对于农业机械化管理和服务缺乏止确的认识，在管理与服务中还留恋于 过去传统的管理方法和模式，这些问题己成为阻碍农业机械化发展的绊脚石。
2.3农业机械化与农业现代化的关系
2. 3. 1农业现代化的含义
关于农业现代化的说法很多，归纳起来上耍仃四种。第一种认为：农业现代化是指采用先进 的技术手段和管理方式，把农业建立在为代世界先进水平上。第二种认为：农业现代化是指先产 条件和手段的现代化。第三种认为：农业现代化是指用现代化科技和现代工业装备农业，用现代 经济管理科学來纟fl织管理农业，把落厉的传统农业转变为高度发达的现代农业的进稈。第四种认 为：衣业现代化是指用现代役备代替人工、畜力工具，因地制宜地实现机械化、电气化、水利化、 化学化，生产率人大提高；遗传育种学、十壤学、农业化学、农业微生物学、农业昆虫学等先进 技术广泛用丁•农业；农业生产和经营活动的社会化，形成区域化，&业化、农门筍综合发展。
以上四种说法基本概括出了农业现代化的含义，但农业现代化不应是一种静止不动的状态， 应该是指由传统农业转变为用先进技术和科学武装起来，并达到区域化、专业化、农丄商综合发 展的这样一个过程。也就是说，实现农业现代化就是实现这一过程。因此，农业现代化的含义应 该是采用先进的科技装备农业、川现代的管理方式组织农业，从而实现农业机械化、电气化、水 利化、化学化，并且使农业生产和经营补会化、区域化、专业化的过程。
2.3.2农业现代化的主要标志与特征
农业现代化不同丁•传统农业，其主耍特征和标在就是用机械代替人力，能够创造出更高的劳 动生严率。而农业机械作为劳动工具代表了生产力的发展水平，因而农业机械化也就口然成为了 农业现代化最主耍的标占和特征。具体而言，土要包括以下儿个特征：
(1)高的产出率。产出率是衡量农业生产效益一个:巫要指标，包括十地产出率和资源产出率 两个指标。随着农业机械化的发展和农业机械的厂泛应出，土地产出率和资源产率都会得到不 断提高。
(2)高的农产品商晶率。高的农产品商品率是农业现代化的一个巫耍标志。越是发达国家， 越是巫视农业产际加工，并以此为核心建立起农「商综合体，提高其农副产品附加值和出口创汇 能力，这已经成为多数发达国家实现高效益、高产值的现代化农业产业的巫要特征。
(3)高度农业机械化。机械化、良种化、化肥化是世邪公认的农业现代化的巫耍标志。由丁- 良种化和化肥化都要通过机械化才能人面积实现，因而有人把机械化看作农业现代化的主要标 志。在壯界备国推进农业现代化的过程中，无--不把农业机械化放在国家政府巫耍资助的爭业范 围内。
(4)农业生产专业化。现代农业是建立在市场经济的基础上的，随着市场的变化和发展，农 业生产日趋细化，分工协作也日趋多样化，备种农业运输、贮存和农产品加工专业化组织应运而 生，因此，农业生产专业化是农业现代化的乂一匝耍特征。
(5)农业生产「.厂化。「厂化役施农业是现代化农业的标志。随着生产和市场的激烈竞争， 要求提高农产品的产出率，降低生产成本，采用丄业生产方式和管理方法组织农业生产。这就使 得川现代机械设备装备农业生产，像工业那样有计划、订规模的组织进行农业生产成为可能。
(6)农业生产服务社会化。由于农业牛.产□趋专业化，农业的发展越来越需要更多的社会基 层组织服务。而这样的基层生产服务纟口织单辂供产齐捉供已不能满足生产的需:要，客观上要求实 现农业生产服务社会化，从而使农业生产服务补会化成为现代农业区别「传统农业的巫要特征。
2.3.3农业机械化在农业现代化中地位和作用
(1)农业机械化是农业现代化的主耍内容。农业现代化是农业发展史上的新阶段，它不仅在 生产手段、生产技术、经营方式和组织管理方式等方面实现了创新，而且是一项包括社会、经济 及生态成分在内的系统丄程。在这个系统1：程内主要包括装备、科沪技术和经营管理三个方面。 而作为主耍生产工具的农业机械装备则是农业现代化的基础。在现代农业中，机械化代替了手工 芳作，从整地、播种、中耕、收获，玄至加丄出最终产品，全部采用机械化人生产。在这个过程 中，农业生产力水平的高低，从农业机械化水平的高低上得到了充分体现。不仅如此，在整个过 程中，农业机械自始至终充当着主耍角色，每一个环节都是各种农业机械在发挥主要作用。可以 说，农业机械是现代化农业生产中的上力军，更是农业基础设施的一个重要组成部分。农业机械 化不仅包扌舌了各种农业机械投入农业生产；更包括利用农业机械为农业提供的包括产前、产中、 产后等一整套的全方位服务体系。在这个体系中，围绕农业机械及其服务体系，乂会派生出众多 的服务纟fl织和体系。因此说，农业机械化不仅是农业生产力的巫耍标在，更是农业现代化的重耍 内容。
(2)农业机械化是推进农业现代化的必备条件。衣业现代化是个历史概念，不同时期有不同 的内容和水准。随着农业机械化的进步和匸业的发展，农业现代化的水平在不断提高。口前，农 业现代化以建役具有发达农业、富裕农村、良好的生态环境为口标，以提高生产率、产出率、商 品率，发展农用工业，提供先进的生产手段和生产资料；巫视智力投资，普及农业技术知识，提 离苛动者素质；调整农业产业结构和布届；推进农村改革，扩大农业社会化服务为具体内容和措 施等，不断向前推进。农业机械化是农业现代化的巫耍内容。农业现代化离不开农业机械化。农 业机械化不断进步和创新，推动了现代化农业向前发展。农业机械化用现代「业生产方式和管理 方法纽织农业生产，发展农业生产，加速了农业现代化的实现。而农业现代化的发展乂向农业机 械化提出了新的耍求，耍求农业机械化不断进步，不断发展。因此，农业机械化是农业现代化的 前提和耍求■是现代农业进一步发展的强人推动力„
(3)农业机械化是农业现代化的巫耍标志。现代化农业是用人量农业机械装备起来的农业。 农业现代化的过程是农业机械不断增加的过用。农业机械化能够极人地提髙农业劳动生产率，促 进了农业生产和新技术的发展，化肥、农药、良种和节水灌溉技术，大幅度地提高了农产晶的产 量，但是这些新技术的广泛应用，离不开农业机械。只育通过用农业机械手段，现代农业生产技 术才能得以实施。农业机械化推动了农业的社会化和商品化生产。农业机械是农业新农艺的载体, 是农业技术进步的巫要手段，是农业技术水平的反映，是农业新技术的巫耍内容，是农业现代化 的一个巫耍标志。
第三章我国农业机械化发展历程及政策要点
3.1我国农业机械化发展过程
解放前，旧中国根本就没仃农机「业，仅育的锄头、镰刀等简单农具只能W r.方式生产。 解放前夕，全国仅有不同时期从国外进口的二、四白台拖拉机和为数不多的排灌动力机械。以河 南省'二门峡市为例，解放前，个市农业匸产只靠人力和畜力，沿用传统旧式农具耕作。十地耕深 不及半尺，亩产粮食百斤左右。衣田水利设施其少，提水「•貝落后，除极少量畜力木斗水午外， 只有律辘鱒等工具从河、井中汲水灌田和供人吃畜饮。农业运输工具落后，除富裕大户人家使用 两轮马车外，人多数只街使用独轮车推、牲口驮、人力手扛用挑。农副产品加工除了仃臼、仃磨 等和器丄具和极少:量的人力轧花机和备力弹花机外，别无其他加r. r.Ao
新中国成立后，农机化爭业冇了氏足的发展，归纳起來，人体分为3个阶段。
(1)解放初期——1980年。这一时期农业机械化的发展以国家、集体投资为主，巫点建设了 以国营农场和人比公社的农机站为上耍经营方式的农业机械化发展的模式。在发展过程中，走过 了许多弯路，也得到了许多经验教训，但总起来说，这一时期的发展初步奠定了我国农业机械化 的基础。具体乂可以分为两个时期。
①起步期(1950年——1958年)。新中国成立厉，党和国家高度巫视农业和农业机械化的 发展。在这i时期，农机化发展处了尝试阶段。政府通过学习和模仿前苏联和东欧一些国家的体 制和管理方法，先厉建起了许多国营农场和国营拖拉机站，并为解决拖拉机的修配问题，在集中 投放使用进口拖拉机的地区建立J"一些拖拉机修配厂，承担拖拉机的人修任务。这一时期农机化 管理与服务模式主耍由国家投入资金购置拖拉机及相关配套机具组成作业队开展农机化作业。由 丁•所有机械均为国有，拖拉机站规章制度健全，作业质量及效果好，很受农民群众的欢迎，起到 J'很好的示范作用。到1957年底，全国拖拉机保仃量约25000标准台，机耕面积约260多万公 顷，山全国总耕地面积的2.3%。全国排灌机械拥有41万多千瓦，机灌面积120万公顷，约山全 国耕地面积的1%。此外，国家还根据不同地区生产条件的不同，人力改良并推广了一批新式农具。 这些新式农具上要是一些丫机械化小型农具，如：七寸新式步犁，二齿耘锄，畜力双轮双铃犁，马拉 收割机和解放水车等。国营拖拉机站的建立和新式农具的推广为我国农业机械化事业打卜了 -定 的基础，同时也培养了一批管理干部和技术力童。
②急速推进期(1958年——198()年)。1958年，我国农村实行了人民公社化，农业集体经 济力量壮人起来，厂人农村补队对经营拖拉机的耍求较为迫切。在农业合作化的推动下，党和政 府根据我国国情和社会经济发展的需耍，提出农业机械化问题，并开始部署以农田水利和农业机 械化为中心内容的农业技术卓命任务。1959年1川29日毛泽东在《党內通讯》中提出了 “农业
的根本岀路在于机械化”的苦名论断。这不仅指岀了农业机械化对农业生产力和农村经济发展的 极端重耍性，更巫要的是对我国农业发展的历史进程做出了止确的高度概括。1966年后农业机械 化被列为战略任务，从中央到地方建立了包括农机工业、修造、科研、教育和管理的完整体系。 这一时期农机化经营形式经历了多次变革。1958年，全国上下处在“人跃进”吋期，国家将已建 成的国营拖拉机站卜放公社经营。但由丁•受“二年□然灾害”的影响，加Z公社经营农业机械缺 乏经验，致使农业机械的经营管理处于混乱状态。面対这种状况，1962年，国家将原下放的拖拉 机收归国营，并将公社集资购宜的农业机械统一作价收归国有，恢复国营拖拉机站。这一阶段， 机械役备仍然由国家投放，经营亏损依然由国家财政补贴。虽然加强了经营管理，但仍不能摆脱 亏损的局面。丁是，从1968年开始，国营拖拉机站乂卜放公社，变为国有社营。总体上说，这 一时期农机化经营管理耳服务主耍特点是按照计划经济的思路展开的。上要以“四人管理”为主 要模式。即计划管理、劳动管理、机务管理和财务管理。在这种经营管理模式下，各级农机部门 以行政手段强行推进农机化的发展。由于没冇成熟的可借鉴的模式，这一时期农机化的发展处T 摸索阶段，在经营管理与服务上也是不断地变化，但由「国家对农机化发展异常巫视，从而使得 农机化爭业得到了超常规的发展。到1979年，我国农机「•业已经具冇相当的规模，农业机械化 书业仃了巨人的发展。全国县以上全民所育制农机制造厂【900多个，县农机修造厂2400多个， 共有职丄约145万人。培养了--支具有一定水平的农机科研设计队伍。仃大中型拖拉机67万台， 小型拖拉机167万台；小麦、水稻联合收获机2万多台，割晒机7万台；场上作业机械200多万 台。机电灌溉面积2500万公顷；机耕面积4200万公顷，山耕地面积的42.4%；机播面积1500 万公顷，山早地作物面积的13%；机械收割面积380万公顷，山粮食播种面积的2.6%。"
这30年的农业机械化，是我国农业机械化全过程的巫要开端，其间取得了很大的成就，同 时也走了不少弯路。在这一时期，政府曾提出用25年时间（即到1980年）塵本实现农业机械化。 但是，在计划经济体制卜急速推进农业机械化，在相当一些地方是超越了当地的现实可能性。因 此，1980年未能实现顶期的基本实现农业机械化的H标。
（2） 1980年一一2004年。党的十一届三中全会后，我国开始了农村经济体制的改苹。投资方 式开始由国家、集体转向以个人投资为主，经营模式也开始出现国家、集体、个人多种方式并存 的局面，出现了个人家庭农场、农机专业户、农机协会等生产经营模式。这一时期农业机械化发 展有了二个明显变化。一是经营体制实行联产承包，分户经营，个人或联户购置经营农业机械的 数量很多，发展很快。原国营或集体经营的农业机械一部分承包给机手，到年终承包者将经营收 入按照合同规定的比例或数额上缴村组或集体。另…部分则作价卖给农民，财权屈个人，由个人 经营，口负盈亏。一是国营和集体经营的农机站、队适应形势发展的要求，进行了合理的调整和 转变。许多农机站（队）转变为技术专业化、服务社会化、经营管理企业化的多种形式的农机服 务组织。三是家庭联产承包责任制在完善的过程中，不断与农机化管理与服务模式相结合，创造 岀不少灵活多样的乐包形式和经营方式。总起来说，这一时期农业机械化区别丁•过左的“官办” 机械化，其:t耍持点是：①在政策许可的范帀内，农尺可以〔I工地决定用不用农机作业，也可以
农业机械化管埋“I，农机耸理人頃读木，北京：中国农业和技出版补，1999年。 自主地购置和经营农业机械，充分学握了办机械化的自主权。②按照经济规律办爭，遵循经济效 益原则。③集体和个人口筹资金，国家扶助，门上经营，政府管理。④国家、集体和个人多种形 式经营，在竞争中发展。这种机械化的发展是我国农业机械化事业的一个巨人的变革。突破了过 去农业机械由国营、集体经营的格局，形成了多种形式并存的局面。农村经济体制改革为农业生 产和农村商品经济的发展带来了蓬勃生机。此时，农业机械化主要依靠农民投资，国家投资农机 化事业的资金任逐年减少，国家对农业机掠的补贴也在不断下降，到1994年，国家宣布不再给 予农业机械柴汕补贴，标志着国家对农业机械化倾斜政策的终结。在此之后，农业机械化在经历 结构调整和经营形式改英厉，进入了稳步发展的阶段。农用运输乍市场异军突起，连续多年高速 增氏。以市场为导向的跨区小麦机收会战也以惊人的速度发展。市场机制在农机化发展中起到了 基础性作川。农机化芋业驶入了口我发展、口我捉离、规范管理、全面服务的快:乍道。这一时期， 全国农村农产品加「已基本机械化，农村运输的50%以上由农机承担，农业生产作业量的4()%以 上由农机完成，农业机械化进入多种经营管理和服务模式并存，共同发展的时期。
' (3) 2004年以厉。在党的十八届四中全会上，胡锦涛总卩记提出了 “两个趋向”巫耍论断：
即“在丄业化初期，农业支持工业，是一个普遍的趋向；在工业化达到相当程度后，丄业反哺农 业、城市支持农村，也是一个普遍的趋向。我国现任总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶 断。”“两个趋向”巫耍论断的提出，标志着我国开始进入了工业反哺农业、加快建设现代农业 的新阶段。而农机购置补贴、《农业机械化促进法》的顺利实施都表明，农业机械化已进入全新 的发展阶段。
3. 2 五十年政府农业机械化发展政策要点
3.2.11980年以前的农业机械化发展政策要点
中国共产党和政府对农业机械化事业高度巫视。早在1937年，毛泽东在《才盾论》中就指 !11： “不同质的才盾，只冇川不同质的方法才能解决。在社会：t义社会中「人阶级和农民阶级的 才盾，用农业集体化和农业机械化的方法玄解决。”1959年4月29日毛泽东在《党内通讯》中 提出的“农业的根本出路在J：机械化”的论断。1962年毛泽东亲口主持的中共八届十中全会上， 确定：“我们党在农业问题的根本路线是，第一步实现农业集体化，第一步是在农业集体化基础 上实现农业机械化和电气化。”了
止因为党和政府不仅在经济上，而且在政治I:对农业机械化有着高度的认识，因而在实践中 采取强有力的措施，特别是运用计划经济集中配置资源的手段，使得农业机械化爭业有了氏足的 发展。概括起来，这-时期政府农业机械化发展政策主要仃以卜■儿个方面：
(1)政策目标
武力，中国共产党对“二农“问题的认识丿丿j程及！初小，党的文献，20()2年，第5期。
1980年前，中国农业机械化的政策口标是“1980年基本实现农业机械化”。这一政策目标 的确立，是与党和政府在农业机械化与农业现代化的关系方面的认识相关联的，并把农业机械化 作为中国农业现代化建设的主要内容50年代初即确立了以农业机械化、电气化、水利化和 化学化为内涵的农业现代化的发展路线，而这…发展路线在60-70年代的实施过程中则偏巫抓农 业机械化。
(2)投入政策
1980年前，在计创经济体制卜［我国运川行政手段，任投入上实行向农业机械化倾斜的政策, 有以下三个‘持点：
①农业机械化建设资金全部來源丁国家财政拨款、信贷和集体经济组织口身的积累。
②国家和集体在投资上对农业机械化实行倾斜政策，农业机械化投入所山比例较高。
③农业机械化爭业费上升较多。
(3)价格政策
国家为了推进农业机械化的发展，对农业机械产品销售价格、修理价格及农用汕料价格实行 低价政策，对农业机械竺产企业、维修企业实行价格补贴。
(4)农业机械化的经营体制
中国农业机械化口起步之日起，经营主体即是国家和集体，不允许私人经营农业机械，基本 上屈丁 “官办”农业机械化。60年代后，役业机械人部分乂下放人民公社经营，国家给予--定的 财政扶持，屈于“丫官办”。
(5)用行政手段强行推进农业机械化
1949-1978年间，中国农业经济组织除少呈的国营农场外，50年代中期是清一色的农业生产 合作社，50年代末开始至1978年乂是淸一色的政社金-的人民公社，农业机械化是任传统计划 经济体制下进行的。肉此，用行政手段强行推进农业机械化就成为这一时期最上要的政策特点。
3-2.2 1980年以后政府农业机械化发展政策要点
从1980年开始，我国农业机械化启动了改革。根据农村制度环境变化的要求，对农业机械 化进行了一系列的改苹，其政策要点上耍有:
(1)允许农2个人或联户购买、经营农业机械，农民取代了国家和集体成为农业机械化投 资的主体，进入到“官”、“比”同办的阶段。
(2)突破了产品经济的陈旧观念，允许农业机械作为商品进入市场，使农民和农业机械企 业生产者共同面对市场，实行产销双向选择，改变了农业机械丄业儿十年一贯制的“生产什么就 供应什么”的“官商”意识，进而树立了“为用户服务”的企业经营思想。在1980-1994年间形成了农 业机械化“计划+市场“的运作机制。市场机制开始发挥作用，从农业机械产品出厂到进入千白万 农户家中使用，基本上没有国家干预。农业机械产品作为商品进入市场，销售商根据市场需求采 购农业机械产品，农民根据生产需要和收益预期口主选择、口主投资、口主经营。随着经济体制 改革的深化，优惠政策逐步取消，“计划”的上导作川逐渐让位丁亠市场”。到1994年7月1日，取 消农川平价柴汕，至此，国家在以前实彳亍的农业机械化优惠政策已取消完毕。中国农业机械化进 入了以市场为导向的发展阶段。
(3)农机化投入以农比个人投入为工，国家采取政策引导的方式间接对农机化结构进行调 整。通过实施人中型农业机械更新改造、节本增效农机化技术推广尊形式，带动农M投入。同时， 国家还积极扶持和推动联合收割机跨区作业，用行政手段保障跨区作业的顺利开展。
3. 3五十年政府农业机械化发展的启示
1980年是中国政府农业机械化发展政策导向变化的分界点，这一年的4月份，原农业机械部 部长杨立功向新闻界宣布不再捉“ 1980年基本实现农业机械化”的口号。这也就标,忐着中国农业 机械化进入了新的发展阶段。冋顾五十年农业机械化发展历程对于指导农业机械化发展方向和政 府农业机械化职能定位都貝有巫耍的意义。
(1)农业机械化应符合经济技术协调发展的规律
1980年前农业机械化获得一定的发展，但这是在传统计划经济体制下，利用行政干预和强有 力的国家财政支持，加上耍求农村社区集体经济纟H织实行高积累政策，才获得的农业机械化发展 成果。1980年基本实现机械化的目标末能实现的原闪，概括起来就是脱离实际、孤军深入、急于 求成。农业机械化的发展是应与整个经济发展相适应，这是经济技术发展规律，不可违背。1980 隹前推彳亍农业机械化，急丁求成，脱离了经济发展水平的要求，不符合技术经济演进规律，不经 济，也养不起。而1980年以后，遵循了技术经济规律，按照市场经济的耍求发展农业机械化， 农业机械化也就步入了快速发展的轨道。
(2)不能用彳亍政手段强彳亍推进农业机械化
1980年以前，为了 “ 1980年基本实现农业机械化”这一口标，国家将经济问题政治化，把 农业机械化当成政治任务，采取行政手段，门上而卜地推进农业机械化。并通过行政命令，层层 分解和卜达到农业隹产基层单位去完成。由为化而化，不求效益，而不是把农业机械化作为发 展农业的手段，使日标与手段错位。这种门上而卜、强制性的技术变迁中，政府成为农业机械化 技术选抒的主体而不是农氏，农民对农业机械化技术的选择和采用完全是彼动的，加上当时物化 芳动成本高丁活苛动成本，1980年基本实现农业机械化的目标超出实际可能，违背了经济规律， 这使农民在农业机械化的推进上缺乏内在动力，反而山卩经济效益下降，而挫伤『农比应用机械 技术的积极性。：1980年以后，农民冇了生产的口主权，农民开始成为生产和选择农业机械化的主 体，这种主体地位的回归，使得农业机械化发展有了内在的动力。从而极大地推动了农业机械化 的发展。
（3）农业机械化发展应遵循市场经济规律，政府必须加以扶持引导。1980年以后，农业机 械化发展曾一度萎缩，农机保有:量也一度卜滑，农机作业量也有所减少。但随着农村社会经济的 不断发展，并在政府的引导下，农业机械化得到了恢复性增氏。联合收割机跨区作业的巨人成功 表明，只耍按照市场经济的要求，政府加以引导，农机化发展就会仃广阔的空间。
综上所述，在传统计划经济体制下，加上把农业机械化政治化，用行政手段强行推行农业机 械化，尽可能动员和集中资源向农业机械化倾斜配置，既不经济，也养不起，而且由丁-强彳亍推行 而导致不符合国怙:的技术路线选择，造成了政策上的矢i吴。由此可见，经济规律不可违。农业机 械化其实质是技术替代劳力，必须与经济发展相适应，否则，孤军深入，违背经济规律，必然失 败。换言Z,对丁中国这样一个人国，只仃以市场为导向，加Z以政府的适当引导，才能使农业 机械化走上健康发展的道路。
第四章农业机械化公共管理与服务职能分析
4.1农业机械化职能分析
4.1. 1不同层次农业机械化职能
政府农业机械化职能总体上讲属「政府经济职能的范畴。但从公共管理的角度来看，政府农 业机械化管理职能因所处层次不同而仃所不同。人体上併，可分二个层次。第一个层次是政府的 行政主管机关或综合管理部门对农业机械化发展方向和农业机械化的作用打地位的研究，以及 研究如何发展农业机械化，制定发展战略、方针法规和相应的发展政策。第二个层次是各级农业 机械化爭业单位研究如何貝体组织实施齐种农业机械化政策，推广农业机械化新机具、新技术， 开展农业机械化科学技术培训，负责农业机械的安全运川与监督。第二个层次是具体生产经营单 位研究如何实施经营管理与服务，如何达到牛:产经营H标，实现经营效益。
4.1.2不同农业机械化职能的内涵
(1)社会经济战略研究层次。齐级政府的行政上管部门及综合管理部门是这一层次职能的 主体。这一层次的主耍任务就是通过对农业机械化与农村经济发展协调的研究，农业机械化与工 业发展协调的研究，芳动力转移与农业机械化关系的研究等，确定农业机械化发展战略和方针。 例如：对加速发展农业机械化的决策，对实施半机械化与机械化并举的研究，对搞因地制宜选择 性机械化的决策。
(2)组织管理层次。在这一层次，’代业机械化科研院所、学校、农业机械化推广、农业机 械安全监理等机构是这一层次的主体。其上耍职能包括组织进行区划、规划，制定科技攻关战略、 组织技术、机具引进推广、开展农业机械安全检验、研究生产模式、农业机械经营形式、服务体 系及更新决策等。
(3)经营管理层次。这一层次为微观层次。农场、机务站、制造厂、维修厂、农机供销公 司等为这一层的上体，其主耍职能包扌占组织开展农机化经营管理服务，开展农机农田作业及农业 机械销售、维修等服务。
4.1.3政府农业机械化职能的定位
由丁•农业机械化职能有着不同的层次和内涵，从公共管理的角度来看，政府乂是有限的政府， 政府的职能也是有限的，这就决定了政府不可能包揽所:仃的农业机械化职能。那么政府应在哪些 领域发挥作用，哪些农业机械化领域政府应当介入，就显得非常巫要了。
从公共管理的角度来看，政府的职能主耍是制定公共政策和提供公共物品和服务。按照这一 思路，我们考查农业机械化职能可知，在农业机械化职能层次中，社会经济战略层次是屈丁•政府 的职能范用的，囚为在这一层次，各种政策、方针和相应的决策、研究等都屈丁•公共政策范畴， 而这种公共政策是市场所不可能提供的，只能由政府来提供。经营管理层次不属丁政府职能范鬧， 囚为这一层次屈丁微观层次，这一层次所提供的物品和服务不具有公共物品和服务的三个特性， 其效用是可分的，在消费上具有竞争性，在受益匕是可以排他的。因此，这一层次是不需耍政府 介入的，完全可以通过方场机制达到资源的最优配置。组织管理层处于中间层次，同吋也是职能 最难以界定的层次。这一职能层次的主体人体上都屈丁事业单位。在这些半业单位中，悄况各不 相同。各职能主体所提供的产品和服务也是各不相同。有的提供是公共产品和服务，有的提供的 是混合物品和服务，它的提供的是私人产冷和服务。由此，我们便可以将这一层次的职能区别开 来，凡主要提供公共物品和服务的寄业单位，其职能就应界定为政府职能。比如，制定当地农业 机械化发展战略、制定农业机械化推广规划等。提供混合物品和服务的爭业单位，多半提供的产 品或服务是具有外部性的产品或服务，对丁这一类的产品和服务，政府也必须介入，因为外部性 的存在，往往导致此类产品或服务供给不足，不能满足人们和社会的需要。比如，农机化新技术 推厂工作就具冇止的外部性。推广的新技术往往是社会效益人丁其经济效益，而市场机制是以经 济效益最犬化为目标的，对TH-W外部性的物品和服务是不感兴趣的。所以此类产品和服务需耍 政府的适当扶持。对于主要提供私人产品和服务的事业单位，应将其职能划入微观层次，可将此 类单位推向市场，依照市场机制运作。
4.2农业机械化公共管理与服务职能分析
当前，随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和政府行政体制改革步伐的不断加快，政 府职能也在不断的转变Z中。在这一过程中，突出的特点就是政府职能的市场化趋向。农业机械 化职能作为政府职能的一部分，毫无例外，也存在着市场化的趋向。综合起来政府农业机械化职 能市场化主要表现在两个方面：•是政府放松或取消对农业机械公共服务市场的菜些管制，促进 农业机械化服务市场的发育和发展；二是在农业机械化公兵服务领域引入市场机制，将政府的权 威和市场的交换功能优势育机组合，借助r市场手段达到实现政府农业机械化职能的目的。在前 一节农业机械化职能分析中，按照公共物品和公共服务的二个特性划分，农业机械化公共服务职 能应由政府部门垄断。但是在政府职能市场化趋向下，却要求政府要放松管制，在农业机械化公 共服务领域引入市场机制，要借助丁•市场的手段达到实现政府农业机械化职能的口的。这样好象 产生了一个才盾。但实际上，对丁•这个问题世确认识应该是，提供农业机械化公共服务是目标， 实现农业机械化公共利益是目的，市场化只是手段利策略而已。为什么会是这样呢？主要原因有 以卜三点：一是由政府部门垄断的农业机械化公共服务往往容易缺乏效率和服务质量不高。这也 是推行农业机械化公共服务市场化的个诱因。_：是市场机制的最人优势是人们在市场交换过程 中可以通过个人选择实现现有农业机械化资源的有效配置。实行农业机械化公共服务市场化可以 利用市场功能的这种优势来弥补政府功能的不足。三是实行农业机械化公共服务市场化可以在一 定稈度上减轻政府投资压力,降低农业机械化公共服务的成本，从而有效地冋应广人农民对农业 机械化公理服务的需求。比如说，农业机械化职能中的农机化新技术推广耿能就是具-仃公共性的， 应由政府予以垄断，由政府提供相关的公益性技术试验、示范、推广。但在政府农业机械化职能 市场化的趋向下，却可以由市场来替代政府提供农业机械化公共服务。也就是说，农机化新技术 推广领域耍引入市场机制，公益性农机化新技术的试验、示范、推广也可以走市场化的道路。对 于农机化新技术的试验、示范、推广可以通过竞争性的招投标，以签定合同的方式，用项目管理 的办法完成。也可以吸收一些民营企业玄接参丄J农业机械化公共服务的供给，然后由政府给予一 定的补贴。从而实现公共利益。
农业机械化公共服务市场化是不是就可以完全依靠市场，不需耍政府对农业机械化进行管理 了吗？持这种观点的人在现实中不在少数，他们以为现在是市场经济了，政府管的越少越好，政 府管的越多越没仃效率。持这种态度的人卞要是受西方经济7的影响，以帕累托最优作为评判标 准。其实持这种观点的人忽略了 一个匝要问题，那就是在公共管理领域，公共管理与服务最巫要 的特征是貝有公共性，公共管理与服务最终日的是实现公共利益。在公共利益和帕累托最优Z间 是不能划等号的。在这里就涉及-个价值判断问题，公共管理与服务最终目标是公共利益，对丁 公共利益的价值判断来说是多元的，可以是经济的，也可以是政治的，还可以是社会的，公平、 公止、平等、止义都可能成为公共利益的价值判断。而帕累托最优则上耍是从经济学角度看问题， 其价值判断是单一的。这也就是为什么会出现这一问题的原因。对丁■农业机械化公共服务市场化 来说也是一样的。在这是，农业机械化公共服务即使实现了市场化，仍然具有巫要的政治意义。 因为，农业机械化公共服务作为全社会公共服务领域的一部分，是服务丁■广人公民的，其价格的 制定和服务的提供是一个政治问题，而不是一个简单的市场供求问题。这一点，党的十六人报告、 十六届三中、四中全会以及连续两年的中央一号文件中可以得到证明。在党的一系列关丁“三农” 问题的方针、政策中，绝不是将农业机械化公共服务认为是一般的技术经济问题，由市场来解决。 而是站在以科学的发展观统筹城乡社会经济发展的战略高度，来看待农业机械化公共管理与服务 的。因此，农业机械化公共服务市场化中是政府农业机械化公共管理的一种策略的运用，这种策 略的运用应当服从并服务丁■政府农业机械化公共管理的日的，即满足社会对丁-农业机械化公共服 务实现公共利益的需要。如果偏离了这•口的，农业机械化公共服务市场化也就失去了意义。
基丁•农业机械化公共服务的政治性质，农业机械化公共服务在市场化的过程中，政府农业机 械化公共管理部门是不能完全脱离的，仍然负有绩效管理的职能。主要有以下儿个方面：
(1)充分发挥政府农业机械化管理部门公共管理宏观调控的职能，建立起公平竞争的农业机 械化公共服务体系。
(2)确立农业机械化公共服务标准，对服务绩效进行持续监控和评估，并公布冋应这些标准 的实际结果。
(3)向广人农民和机手提供充分的农业机械化公共服务信息，并协助厂人农民和机手-仃效地 使用农业机械化公共服务。
(4)重视协商与参与。在农业机械化公共服务上,政府农业机械化公共管理部门应建立广泛 的协商机制，听取各利益相关者(农业机械化公共服务提供者、使用者和社会团体等)的意见，借 助于充分的参与，促进农业机械化公共服务的不断改善。
(5)平等地对待。农业机械化公共服务应平等地对•待所有的人，特别要关心弱势:群体的需求。 对于农村中的弱势群体，耍给予倾斜，减少或免除所需费用，为其提供更好、更优的服务。
(6)以《中华人民共和国农业机械化促进法》和《中华人民共和国行政许可法》等法律为 依据，明确屮诉程序，建立纠错机制，以便及时纠疋农业机械化公共服务中存在的问题，提高服 务的质量。
对丁•政府农业机械化职能来说，按照公共管理育关公共物品和提供公共服务的肓关理论，农 业机械化公共管理与服务职能犬体上可以分为：社会经济战略研究、组织管理和经营管理三个层 次。在农业机械化公共管理丄j服务职能中，突出的特点是公共性，体现的是广人农民和机手的公 共利益及社会经济对农业机械化公共服务的霊耍。在此前提下，政府主管农业机械化的有关部「J 围绕更好地实现公共利益这-上题，区别不同悄况，综合运用公共权力，从而派生出公共利益诸 多实现形式。其中，在政府职能市场化的趋向下，政府农业机械化公共管理与服务也就有了新的 实现形式。为了更好的冋应农民和机手乃至社会经济对农业机械化的需求，政府农业机械化公共 管理与服务也趋向市场化，在农业机械化公共服务领域引入市场机制，用市场的办法来解决公共 问题，从而降低公共服务成本，减轻政府投资压力，更好地实现公共利益。需要特别指出的是， 政府农业机械化公共服务市场化趋向不是目的，而是手段，根本口的还是为了实现公共利益，偏 离了这一根本日的，政府农业机械化公共管理与服务就会迷失方向。
总政府只有按照公共管理的理念去认真划分好农业机械化职能，并对农业机械化职能进 彳亍疋确的定位，农业机械化管理与服务才能有明确的发展方向和目标。
第五章农业机械化公共管理与服务模式及目标框架
5.1农业机械化公共管理与服务的目标
从公共管理的角度来看，管理与服务是密不可分的，农业机械化是服务丁•农业生产和农村经 济的，脱离了农业生产和农村经济，农业机械化的发展是亳无意义的。因此，农业机械化公共管 理与服务的终极日的也是促进和适应农业生产和农村经济的发展，实现广人农民发展农业生产， 提高生活水平这一公共利益。在这一个前提下，农业机械化公共管理与服务的目标就是为农业机 械化发展服好务，在不断提高农业机械化水平的基础上，建立起一个整体利益一致，分明确合 理，功能全面强人、込彳了协调高效的组织体系，和能够以最小的交易成本获取农业机械化最人发 展的制度安排。其基本框架应当是以各种类型的（包括人农业产前、产中、产后机械化服务）农 机专业户、合作社（或股份合作补：）、联合体以及集体、个体农机服务企业为基础，以公益性和 非公益性为农机经营洋服务的组织为支撑，以专业合作协会的组织制度为纽带，以市场利益机制 为驱动，以政府公共管理与服务为保障的组织与制度的框架结构，在这种组织与制度的框架下， 农机不再是农业生产的配角，农机经营服务者运用农业机械设备，为农业生产经营者服务，完成 各项作业服务，创造一定的价值和利润，从而使农机部门成为国民经济总体中的一个产业部门， 即实现农机服务产业化。换言Z,农机化管理Q服务的目标就是要实现农机服务产业化，农业机 械化管理服务组织模式就是农机服务产业化模式。概括而言，农机服务产业化应包括三个层次， 四个方面：第一个层次是行政管理服务组织，属政府服务的范畴，主要是从爭农机化发展规划和 彳亍业相关政策、法规的制定与监管的政府职能部门，其上要职责就是为农机化发展捉供政策支持 和法律保障，确保农机化发展在止确的轨道上运行；第二个层次是为农机经营者服务纟R织，分两 个方面，一是公益性爭业服务组织，如农机化技术试验示范、推广、咨询、信息开发服务网络、 培训、农机产品质皐鉴定、安全检验等等，屈国家爭业单位，二是企业性服务组织，如农机产品、 油料、配件供应，维修与安全保险等；第三个层次是为农业生产提供机械化作业的服务组织，主 要由农机站所办企业、实体及农氏个体和各种形式的联合体构成。
5.2农机服务产业化
5.2. 1农机服务产业化的特征
农机服务产业化严格地讲应是农机服务体制产业化。所谓农机服务产业化，就是按照市场经 济的耍求，建立相应的纠织，利用农业机械设备，实行企业化管理的服务组织，引入竞争机制， 形成完整的服务体系，以服务经营为主要内容，以经济效益为中心，为农村经济发展提供全方位、 系列化的机械化服务。走农机服务市场化、服务组织实体化、服务实体企业化、企业群体产业化 的路子。因此，农机服务产业化应具有以卜特征：
(1)农机作业的计划制定和实施建立在市场需求Z上，而且这种需求具有相当的稳定性。
(2)农机作业服务突破地区界限，其走向由县内到跨地市、跨肖。
(3)农机服务产业化经营从［］用走向补会化服务，并通过离科技手段人幅度提高上产率， 降低成本，促进了农业生产的规模经营。
(4)新机具、新技术人量进入，加快农机科技普及化进程。
(5)农机产前、产中、产厉服务的区域性合作不断扩人，跨区域农机综合服务集团辿速崛起。
⑹现代信息技术在农机服务中的作用不断增缈，将建立从机械化生产、经营到用户Z间的 新的渠道，并逐渐形成崭新的农业机械化经营模式。
5.2.2推进农机服务产业化的意义
农机服务产业化是农业机械现代化的巫要组织形式，人力推进农机服务产业化对丁实现农业 现代化具有巫耍意义。
(1)社会主义市场经济的需要。以市场为导向，以提高经济效益为中心，以资源开发为基础, 对农业机械的科研、开发、生产、推广、销售、培训、维修等实行一体化的农机化产业经营，可 以实现对农业机械要素多层次、多形式、多元化的优化配置目标，促进农村经济持续、健康发展。
(2)可以实现小生产与人市场的对接。农机服务产业化将按照市场需求调整和优化产业结构 的耍求，改造传统产业，实现农机作业转化增值，促进农机作业效益人幅度提高。
(3)可加快农业市场化进程。农业经济在计划经济向市场经济转轨过程中，面临着一些新矛 盾、新问题，如一家…户的分散经营与规模经营的才盾，严巫制约着农村市场经济的发展。实践 证明，农机服务产业化是解决这一矛盾的有效途径。1995年以来的全国联合收割机跨区作业规模 不断扩人，受到广人农民的广泛欢迎，农民机手的这一创新从实践中解决了这一矛盾。 '
(4)可以提高农机社会化服务水平，解决一家-户想办而办不好的事情。我国的农业家庭联 产承包制度是一种氏期的经营形式，十地经营的规模相对较小，一家一户投资买机械不合算，很 需要农机服务组织给予系列化服务。这就是建立专业化经营、社会化服务的农机经营服务组织。
(5)可以使农业产业化的链条人人拉长。农业机械作为一种现代化生产r. n.,在传统农业向 现代化农业的转变过程中，机械化己作为巫耍的标志Z -。为此，在整个农业社会化服务体系中， 农机服务的内容越来越多，任务也越来越巫，农机服务纟R织的实力会进一步增强，它的社会化、 集约化程度会越来越高，农机服务产业化将成为农业产业化的一个巫要组成部分，成为农业产业 化链条上的不可缺少的巫耍环节。
显而易见，农机服务产业化是当前解决我国农业生产基本矛盾的「仃力措施，是我国农业机械 化改革与发展的根本出路，如果把农机服务产业化作为加强农业基础地位，推进农业现代化的一 项巫要战略举措，列入齐级政府的议爭日用，那么，从根本上解决“三农”问题，实现农业现代 化，就将成为不远的现实。
5.3农机服务产业化框架构想
5.3. 1农机服务产业化总体构想
科学高效的政府服务是减少产业组织的交易成本和制度变迁代价的最有力途径，是农机服务 组织丄j制度创新的巫耍保障。现代市场经济是市场机制与政府干预最佳结合的产物，因此，我们 的农业机械化改革决不意味着可以弱化其至取消政府行为，而是要在行为方式、领域巫塑的基础 上做出新的选择。即冇所为，冇所不为。特别是现阶段，我国止处于农机服务产业刚刚起步阶段， 比发达国家更需耍政府部门加强必要的引导、支持、政策调控和法律规范，为加速农业转型创造 一个宽松优良的发育、发展环境（西方发达国家农业机械化4/农业现代化的发展是同步和溶为一 体的，因此在法规政策管理也是溶为-体的，并非不存在，而我国是相对滞厉的）。美国芝加哥 人学经济系教授盖尔•约翰逊在谈中国农业-k/WTO时曾指出，从国家粮食安全和农民利益出 发，“在今厉30年里，农业人口至少要降低60%以上，农业劳动生产率则要相应地上升500% 以上。但是，中国面临看一些国家所没有的问题，中国农业劳动生产率的提高不仅取决于应用新 的知识和机械，还取决丁中国能否创造一个为提高劳动生产率提供激励和可能性的政策框架。” 可见，我国的农业机械化行政体制改单决不可以简单照搬外国的模式，而是要以公共管理匚服务 为指导，加强和改善政府农业机械化管理与服务职能，区分不同的农业机械化职能，将应由政府 执行的公共管理职能收归政府，应由爭业单位执行的公共服务职能下放给爭业单位，应由企业拥 有的经营管理权卜放给企业，减少行政性审批审项，充分的减政放权，强化公共管理与服务手段， 为农业机械化发展营造良好的环境。
公益性服务组织是国家为解决市场办不了、办不好的爭情而设立的非盈利性公共爭业组织。 按国际惯例，农机公益性事业应当包括培训、中试、示范、机械化应用先进技术的推广、安全检 验、信息、咨询、仲裁等。这一部分的改革的耍点在丁爭业单位内部组织形式、服务功能、运作 方式、管理制度的创新。组织形式应以需求、功能的耍求相适应，要因地制宜，灵活多样。比如， 省以下不一能非耍按行政区划和级别层次层层设推广站，也不必所有的乡镇都设管理服务站，可 以跨乡镇按区域设立农机服务中心。可以按国家、地方项目，也可以按地形地貌、农业生产专业 化区域等特点耍求，设立各种专业试验示范推广中心、专业试验示范基地等等。这样既可以避免 —般性丄作的巫复，乂能够集中人力、财力和物力，提高国家项目资金的使用效率和科技成果转 化速度。住服务功能方面，传统领域应在观范、范用、能力、水平、机制上冇所创新。比如目前 的农机化培训学校，氏期仅限丁•拖拉机駕驶员培训和机手短训和复训，不仅不能适应农业生产和 农村经济发展的需要’而且随时有被淘汰的危险。所以，木来的农业机械化教育培训应面向机手 的多层次需要以及农村经济发展的需要拓展培训内容，提高培训水平。当然，这也需要合理布局， 避免低水平的巫复、浪费。倍息、咨询等新的服务绢织，则应高起点、高效率、按新机制加快建 设。在运作方式与管理制度方面，也应改变传统的行政性的方式和制度，建立以项目为中心，以 绩效为依据，国家投资、拨款、个人收入与服务绩效成正比增氏的运行机制。
非公益性服务组织是能够以市场机制运彳亍的为农机经营者服务的企业性组织，其经营主体有 国营、集体、个体、联合体等多种成分，其中国营企业是农机服务领域最巫耍的一个层面，农业 机械化改苹重点是国有农机企业的改革和各级部门创办实体的改制。农机（供销）集团公司发展 的巫点在丁引进现代企业制度和优秀的经营管理人才，创新企业经营管理制度。国营维修企业应 当引进新的经营理念和企业制度，发展维修业和人型机械事故抢修业，将来条件具备时，还可以 发展农机安全保险业务等。实体改制，尤苴是乡镇农机站所办实体的改制也是转变经营理念和服 务方式、构筑农机化服务体系的匝耍举措，此举有利丁•农机服务业的止常发展。但在实施中，一 要注意依法保护企业的合法权益，防I上企业财产被权力侵山和掠夺；—要注意依靠现代企业制度 和市场运作方式，扩人企业规模、档次。二要以役立分店或股份合作等市场经济运作方式，整合 小维修、小配件等，减少交易成木，共享规模效益，提髙产业服务能力和水平。
为农民提供机械化技术服务的组织是农机服务组织体系的前沿性基础服务纟fl织。对丁•此类组 织巫点在于以市场为导向，引进联合、合作、股份合作等现代企业制度，靠宣传引导促其发展， 但主耍宪优质、高效、系列化服务等市场化运作方式，在明晰产权的基础上，把众多分散的农机 专业户组织起来，形成规模，形成中国特色的农机服务产业，与非公益性农机服务企业一起，共 同谋求效益、能力、水平的超常速提高。
此外，合作协会制度是市场经济体制卜政府部门、国家公益性服务爭业单位与农机服务产业 织织联系的桥梁，也是连结所有农机服务产业组织，并使z成为一个具有共同利益整体的纽带。 这种组织形式和制度经受了 100多年来众多发达国家的实践考验，证明了这种组织形式和制度能 够降低政府对农机服务产业实施政策调控、法规管理的成本，提高施政效率的有效制度安排。是 降低国家公益性服务成本，提高服务效率的仃效制度安排。更能快速有效地反映农民和农机服务 从业者的耍求，沟通农民和农机服务从业者与政府Z间的联系。从而争取有利丁•发展的产业政策， 降低产业的交易费用，加快产业发展速度。因此我们仃理由相信合作制是一种有效的中介组织形 式和制度安排，并且还是一项既符合国情乂符合由场经济运行规则的高效率的制度安排。
5. 3. 2农机服务产业化具体组织形式
农机服务产业化是农机彳亍业由粗放型经济向集约理经济转变的必由Z路，是引导农机经营者 进入市场经济，提高农机的增值能力和比较效益，形成口我积累、白我发展良性循环的发展机制。 这是在社会主义市场经济条件卜，更加适合生产力发展的新的组织形式和经营方式。其具体纟ft织 形式卞要有以下儿种：
⑴农机服务公司。是指农机管理部门卞办的服务实体，以县乡两级为±, ±要由农机部门 的专业管理和技术人员组成。服务的方向以农业空产的各个环节为主。农忙时进行田间服务作业， 农闲时参与滩涂开发、荒山治理、交通运输以及农村的经济建设等。这种形式是优势明显，技术 水平较高，管理也较规范，具有旺盛的生命力。今厉的发展方向取决丁•经营机制的转换。
(2)农机服务合作社。是指村集体或农机户以农机、资金、房屋、其他资产入股，合作经营， 收入按扣除经营费川之后按股分红的合作组织。这种形式的合作，盘活了各方的固定资产，使生 产要素得到了优化组合，发挥了集体、个人两个积极性。在明晰产权的基础上，实现了资金、技 术、芳动的最佳组合。这种合作方式R.TO强的现实性和必耍性，代表了我国农村经济组织形式 的基本发展方向。
(3)农机人户。是指一批懂技术、懂经营、会管理的农机手。他们一般徉开拖拉机起家，多 年经营的积累形成了以家庭为基本经营单位的农机经营服务实体。他们一开始就按市场规则进彳亍 运作，经营的方向和目标始终是利润的最人化。口前，他们已成为一支充满生机和活力的农机服 务产业丿、军。
(Q农机服务协会。是指由政府或农机管理部门组织的农机经营者专业合作性的中介组织。 这种纽.织形式在发达国家较为普遍，近儿年来，已成为我国农村经济领域的巫要经济纟H织形式。 其合作而不改变产权关系，通过服务内容和价格吸引农机户和用机户加入协会，这种形式将成为 我国农业机械化发展的巫要组织形式。
(5)农机服务联合体。是指由两个以上农机经营主体按协议或契约组成的临时性的松散联 合体。农忙季节或有工程项目时，利用联合体的集团优势，进行联合作战，充分发挥所有机械设 备的作用。农闪时仍各自为战，灵活经营。可以国家、集体、个体进行联合，也可以儿家农机户 口发地进彳亍联合。这种形式的最人好处是仃分有合，机动灵活；既提高了农机管理部门的信誉， 乂避免了农机户的市场风险，减少了盲目性，深受广人农机户的欢迎，是目前较为梵遍的组织形 式。
5.3. 3农机服务产业化的优势
我国农村人多地少，农业经营规模小，苛动竺产率低。为解决农民苛动力转移和使农民尽快 富裕起来，产业化经营、社会化服务是一条育效的途径。少传统经营模式相比，优势明显。
农机服务产业化能够兼容不同的农业生产规模和经营体制。由丁农机服务产业化可实现农机 服务与需求的分离，使农机经营独立于农业生产经营体以外，因而，它可以突破农业生产单位规 模和能力的限制，其至不受地域的限制，可按照技术合理、经济合算的原则进行服务经营和企业 化管理。可以说，农机服务组织具有广泛的适应性，无论是农业人户，还是分户承包、合作农场 等，无论农•业生产规模是人还是小，不管是集体，还是个体的，只耍对农业机械化服务有需求， 都可以通过合同、协议、股份合作、服务保险等方式得到满足，既可以节省人星的不必要的投资， 乂可以迅速改善生产条件，提高生产能力，从而解决一家一户想办而办不好的爭洁，从根本上稳 定家庭承包经营体制。
农机服务产业化能够形成符合市场经济体制的农业机械化发展机制。农机服务产业化能够实 现农机经营体®农业经营体的分离，使农机经营者的口标与农业机械化发展目标相统一。为此， 以最少的投入、最经济合理的机样配置结构和最佳的技术经济状态，最人规模、最人限度地去为 农村经济和农业生产服务，实现以最少的投入取得最人的经济效益，就会成为经营者刻意追求的 经营目标。这种生产力发展与经营者利益一致的内部动力机制，会更加激发经营者对农机投入的 强烈愿望。同时，由丁•农机服务产业能够形成合理的耍素配置，可为各种农业生产组织提供优质 服务。这样，国家和地方政府在制订农业机械化发展政策及投放农业发展资金时，就会有的放矢。 依靠政府的调控和市场经济这只无形的手，就能够逐步建立起持续、稳定的符合市场经济规律的 农业机械化投资和发展的运厅机制。
农机服务产业化可以加速农业机械化浙技术、新机貝的推广。合理的组织形式和发展运行机 制，使农机服务产业化经营组织成为农业科技成处的理想载体。首先，农机服务组织采用新技术 装备与获取最人利润是相辅相成的；其次，组织方式冇利于闲散资金、机械役备、技术人才等各 生产要索的集聚和优化配置。因此，具有较强的技术应用能力；再次，实践证明，一些实体性的 农机服务组织，在条件具备的情况卜，很容易发展成为按市场经济规则运彳亍的，集科研、生产、 推广、示范丁一体的示范基地，既加速了农业机械化科技成果的转化，也拉2了农机服务的产业 链。
5.3.4推进农机服务产业化的现实途径
农机服务产业化是我国农村经济体制深化改罩和市场经济发展的必然产物，是传统农业向专 业化、社会化、现代化转化过程中的必然结来。农机服务产业化的实质就是通过农机与农业经营 体的分「.，在稳定家庭联产承包经营体制的基础上，形成农机专业化经营、社会化服务的经济载 体。这是农业生产力发展的内在要求，是我国农业生产方式基本矛盾运动的结果，是不以人们的 主观意志为转移的客观.经济规律。因此，政府农机化管理与服务部门理应成为这一转变的推动者 和实施者。具体而言，应从以下儿个方面努力：
（1） 统筹规划，确立农机服务产业化的战略地位。依托资源优势，搞好统筹规划，确立主 导服务项目，使其逐步形成规模，是确定农机服务产业化的基础。任农业和农村产业化经营中， 确立农机服务产业化的战略地位，使农机服务产业化与农业产业化经营等农村经济发展战略一起 进入各级政府有关农业农村经济决策的巫耍议爭日用，政府耍担负起支持、扶持、引导、协调、 规范和提供减免税等服务丄作，努力搞好体系的培育、创造良好环境等，使其真止成为我国农村 产业结构调整和农业社会化服务的有效载体，成为我国农村经济增长和农民收入增加的新的经济 增氏点。
（2） 因势利导，培育好农机服务产业匸体。这是农机服务产业化的必要条件。因地制宜， 分类指导是农机服务产业化发展战略的一个深层次、新高度，是实现农机服务社会化，加速农机 服务产业化进程的巫要手段，是农机服务产业化形成良性循环的巫耍途径。原有的以县为龙头、 乡为骨千、村为基础、个体为补充的纽织模式显然已经打破，国家、集体、个体相互渗透，相互 联合，按照市场和利益的原则，巫新组建各种新世农机服务组织的格局止圧形成。但还应看创， 山农机保有量近80%的个体农机人部分还在齐［|为战，虽然市场冇较人诱惑，但徘徊观望者山多 数。为此，各级农机管理服务部门应鼓励和引导农机户走向联合、走向市场；培训一人批懂经营、
会管理的农机服务产业组织管理人才；在试点的基础上发展典型，示范引路，总结经验，不断创 新，逐步形成合理规范化的组织管理体系和管理办法等。培育出一支以农民为主体，县乡农机服 务组织为依托，以专业协会为纽带•，以合作社为上耍组成形式，以农业产前产中产后机械化技术 服务、农机供应、农机维修、农机培训、农机信息、技术咨询等多层次服务为己任的农机服务产 业队伍。
（3） 完善扶持农机服务产业化发展的保护政策和配套措施。这是农机服务产业化乃至整个 农业服务产业化发展的关键。各级政府应根据农村产业发展水平，在有利丁农机产业化经营的前 提卜，理顺农机管理经营体制，实行行业管理，制止和消除对服务组织的侵权和不止当的干预， 减少组织巫构的摩擦和阻力。尽快出台一系列冇利丁农机服务产业化发展的配套政策，国家地方 各种有关专项投资要优先扶持服务产业纟fl织。在坚持家庭承包责任制基本政策的同时，支持农民 成立2办、民有、民营、农氏受益的农机服务经济组织，以利丁发展与活跃社会主义市场经济。 要引导和鼓励各种类型的农机服务组织，以合作的经营方式，把分散的农机组织起来，形成一人 批具有较强的市场竞争能力、较高的管理水平、持续稳定的口我发展能力的农机服务产业组织。
（4） 规范管理，保持农机服务产业化健康发展。健全丄j规范币场体系和法规体系是农机服 务产业赖以生存和发展的基本条件。在总结各地经验的基础上，逐步制定全国性的育关法律法规， 逐步建立健全市场中介、公证、仲裁、质量监督、法规管理等机构，减少农机经营者进入市场的 风险和阻力，真止起到为农机服务产业化保驾护航作用。逐步建立农机服务产业化的统计指标体 系，客观准确的反映农机服务产业化的生产、经营、效益等情况，并纳入国民经济统计范畴，为 搞好科学规范的农机服务产业化管理奠定坚实的基础，以此推动农机服务产业化快速健康发展。
第六章农业机械化改革发展现实途径和措施
农机服务组织匚制度创新以及创新所能帯来的一系列经济、社会效益，是我国加入WT 0后， 农业可持续发展战略和保持稳定不可或缺的巫要方而。但实现上述构想是一项较复杂的经济社会 系统工程和艰难曲折发展过程，既需要农机系统门耳及农民的共同努力，也离不开必要的政策环 境和法律支持。为此，我认为应着巫从以下儿方而努力。
6.1建立健全保障农机服务业发展的法律体系
发达国家在农业现代化发展过程中，无一例外地建立了应接或间接保障农业机械化发展的法 律休系，尤其是与我国农业经济结构相近的日木、韩国，都先厉制定了农业机械化促进法。像美 国这种人规模现代化农场式国家，因资源禀赋与「业化水平等因素，使得其农业机械化与农业现 代化内容与过程均溶为一体，农机服务业作为中小企业与第二产业的发展溶为一体。因此，其农 业机械化法规除装备安全外，完全融入了农业促进法和中小企业法的法律体系当中，这是我们不 能照搬其管理形式的原冈所在。因此，建议参考日本、韩国的经验，尽快实施农业机械化促进法， 修改完善农业推广法，依法确立农机服务，尤其是政府服务和公共服务组织的地位和职能。按，照 WTO规则制定农业投资保障法，确保国家对农业及农机化所投资金及时到位和高效应用。另外， 耍制定农机装备、设施安全法，以法律的形式确立农机安全监理的责任、权力和义务，规范农机 安全管理体制。此外，可参照部分WTO成员園鼓励推进中小企业的法律法规，建立健全保障中小 企业发展的法律体系，从法律、政策、财税、信贷等方面促进和支持包括农机服务在内的中小企 业的快速发展。要尽快出台农业合作法，赋予合作制、股份合作制、合作协会筹企业和产业组织 以世式的法律地位。
6.2理顺农机管理体制
6.2. 1恢复县以上农机管理部门的行政管理体制
对丁农机管理部门，―；十儿年的改革应当对此有一个明确的定位，历史、国情和农业发展状 况决定了中国至少在-个较氏时期内需要政府专职部门引导和支持农机服务产业的发育发展。此 外，从公共管理的角度来看，农业机械化并非是完全的私人产品，在农业机械化的职能中，仃公 共产品，也有混合产品，仃的服务产品还具有外部性，所以，单徉市场机制的作用是不行的，雷： 耍政府给予一定的扶持。而政府机构改革的关键不仅在减少机构和人员，减少财政支出，更巫 要的是转变政府职能，发挥公共财政的作用，加人对公共产品和服务以及具有外部性的产胡的支 持力度。羌国口 1953年就建立了丙屈联邦政府的中小企业管理局（SBA）,并在各州设有100多 个分支机构’从爭帮助支持中小企业并保护其利益和门由竞争的工作，其中包括农机服务企业。 闪此，美国有最发达的农机服务产业。我们让爭业单位执行行政职能，-是不规范，一是不稳定， 三是挤占爭业经费，既不符合政爭分开的改革日标，乂不利于高效施政和事业的正常发展，这种 彼动的局面应当早日结束。
& 2. 2恢复农机安全监理行政执法部门地位
农机安全监理是行政执法部门，不应当是事业单位，更不应当是年额爭业单位。政府应在财 税体制改革的过程中，把这种皐行政收费弥补财政不足的并额爭业单位按职能和需要巫新规范设 置。行政监管应当改由行政单位按法规程序进行，技术检测由专业技术部门承担。从而使行政执 法与技术检验服务相分离。行政执法部门依法进行农机安全监督管理、爭故仲裁处理。技术检验 部门负责对Q农机安全冇关的技术检测的管理。原技术检测职能可归并在鉴定站或修配站。这样 牌证管理可通过法规约束、协会制及其带来的行业优势的享仃、部门Z间的协调配合、会员制度 的约束等机制予以理顺，并11还对引导农民口觉口愿服从管理并逐渐形成习惯。这样既可以增加 财政收入并使财政收支进入世常渠道，切实减轻农民不应有的负担，还能够保障农业安全生产， 减少腐败现象，防止党和政府的形彖遭到不应有的损害。
6.2.3结合县乡机构改革，理顺乡镇农机管理体制
建议乡镇一级不设农机管理站，改由县农机管理部门宜接管理，负责了解、学握基层农机化 发展情况及有关信息，为政府决策提供依据。农机站的其他管理服务职能，由县农机部门按农业 生产需求状况统一规划，打破彳亍政区划的限制，设立农机化区域服务中心，每一个中心负责相近 的儿个乡镇的农机化服务。原站办实体、企业收归中心所屈部门。中心以原乡镇农机站人员为主， 择优录用。中心主任应施行聘任制，并实行目标考核。这样，既有利丁-乡镇政府精兵简政，乂有 利丁•快速发展壮人农业机械化技术服务体系，加快农业技术进步速度。
6.3完善农业机械化服务体系
先进适用的农业机械，离不开社会化服务，完善的农业机械化服务体系是保障农业机械化发 展的必要条件。农机社会化服务是在坚持家庭承包经营的基础上，实现农业机械化的巫要途径， 也是促进农业产业化经营的巫要方面。为此，完善农机社会化服务应主要从以卜儿方面着手。
6.3. 1大力发展有偿农业机械作业服务
有偿农业机械作业服务作为一种民爭合同关系，应当受国家法律的保护。从爭仃偿农业机械 作业服务的主体是农比和农业机械作业组织，这里的农2主耍包括有机户、农场职I.、衣机专业 户。农业机械作业绡织上要有农机合作社、农机作业服务公司、农机行业协会、乡镇农机站、村 农机服务队等。一仃偿农业机械作业服务的对象可以是本地的农民和农业生产经营纟H织，也可以是 外地的农民和农业工产经营纟n织。从爭有偿农业机械作业服务的农民、农业机械作业纽织与接受 作业服务的农民和农业经营组织双力之间是平等的民事主体，双方在口愿、平等协商基础上达成 有偿农业机械作业服务协议，即服务一方按照国家或齐地方规定的农业机械作业质量标准或者按 照双方的约定，提供农业机械作业服务，另一方接受服务、并按协议约定向对方支付报酬。双方
发生纠纷时，应当按照平筹、协商的原则解决。协商不成的，可以向人民法院提起诉讼。在这里， 政府和农机化主管部门应当按照公共管理的要求，能通过市场方式解决的爭情决不以行政的方式 参与。农比Z间的有偿农业机械作业服务是农民Z间的申，政府和农机化主管部门不能干预。政 府部门应当制定和完善相关的农业机械作业质竝标准，为农业机械作业服务捉供适用的依据和爭 后解决纠纷的参考。
6. 3. 2鼓励农机跨区作业并依法实施安全监督管理
跨厅政区开展农业机械作业服务是指跨越县级以上行政区域进行农机作业服务，简称跨区作 业。它是我国农机服务产业化、由场化、补会化的巫要形式。多年来，我国农机服务形式不断创 新，从有机户互助代耕作业，发展到联户介作经营、集团承包和跨区作业。从上出:纪90年代中 期开始，我国开始组织全国性联合收割机跨区机收小麦会战，由丁跨区作业符合国情，很受农民 群众的欢迎，联合收割机跨区作业规模不断扩人，不仅拉动了农村市场需求，提高了小麦机械化 收割水平，取得了很好的经济和社会效益，也促进了农机「•业的发展。实践证明，跨区作业很好 地解决了农村统分结合的家庭联产承包责任制所造成的一家一户的分散经营与农业机械化所要 求的人面积集约经营Z间才盾。目前，跨区机收己从小麦发展到水稻、玉米、人豆、马铃薯等主 耍农作物品种。这种社会化、市场化的服务模式和运行机制止在向其它作物和生产环节上移植。 随着跨区作业在深度和广度上的扩展，跨区作业日益成为各级政府及农机部门的一项巫要工作。 对此，各级政府及有关部门应当上耍做好服务和必耍的管理工作，支持跨区作业。搞好服务就是 要求各级政府和育关部门耍加强跨区作业的组织与协调，各有关部门应当维护作业秩序和市场秩 序，并提供必要的便利和服务，包括提供信息，维修保养、零配件供应等公共服务。管理就是要 求农机部门依照有关法律法规对上道路行驶的拖拉机、联合收割机实施安全监督管理，依法行政， 确保安全。
6. 3. 3鼓励和扶持发展多种形式的农业机械服务组织
各级政府应当采取措施，鼓励、扶持发展多种形式的农业机械服务组织。如鼓励发展多种经 济结构、经营形式的农机经营服务组织，促进机具、资金、技术、劳动力等合理流动和优化组合。 鼓励发展农机合作社、机隽租赁公司、中介服务公司、农机专业协会和专业服务公司等新型农业 机械服务组织，形成多种所有制经济共同发展，搞活农业机械服务市场；鼓励发展农机专业户， 培养其经营服务能力，充分发挥其农业机械作业服务市场主体作用；鼓励和引导个体「•商户、私 营企业从弟农业机械化服务。在扶持方面，政府应采取枳极的财政和税收政策措施，如增加财政 投入、税收优惠和贴息贷款等。耍通过鼓励和扶持，不断完善农业机械化服务体系建设，逐步形 成以县为中心、乡为骨干、村为基础、多种经济组织参与的农业机械社会化服务网络，为农业产 前、产中、产肩捉供系列化服务。
6. 3. 4积极推进农业机械化信息网络建设
农业机械化信息网络建设是公益性爭业。各级政府都有推进的义务。口前农业机械化信息网 络建设滞后，覆盖而不广，是影响农机服务社会化的叵要因索之一。如农忙时节，由丁哝机专业
户、专业合作纟fl织与农户Z间的供需作业需求信息不畅通，经常导致局部地区不是农机供大于作 业需求，就是需求大于供的现象，造成仃机户难以赚钱或无机户需求得不到满足，拦截机械，农 机作业市场秩序时常出现混乱。推进农业机械化信息网络建设，就是耍让农民和农业生产经营服 务组织能够方便、及时地从农业机械化信息网上了解农业机械服务市场的需求信息，合理地配置 资源，引导参与农业机械服务的主体仃序流动，创造最佳经营效益，最大限度地满足农户的需求。 推进农业机械化信息网络建设包括三个环节：-是搞好农业机械化信息网络建设规划；二是加强 农业机械化信息基础设施建设，配备必耍信息设备，理立覆盖全国的农业机械化信息平台，实现 全国联网。二是做好信息采集、处理和发布匸作。
6. 3. 5按照市场经济规律开展农业机械服务
农业机械服务组织应根据农民、农业生产经营组织的需求，提供农业机械示范推广、实用技 术培训、维修、信息、中介等社会化服务。农氏和农业生产经营组织的需求决定农业机械服务内 容。社会需耍什么，就提供相应的服务。从目前來看，建立和完善农业机械化服务体系，耍着重 解决社会化服务问题，建立和健全农业机械销售市场、作业市场、维修市场。耍学习和借鉴国外 农业机械服务先进经验，明确农业机械服务组织的贵任和义务，建立诚信服务信誉。特别是要引 导农机企业搞好服务，将产品销售丄j农业机械示范推广、实用技术培训、维修、信息、中介等社 会化服务育机联系起来。解决目前农机企业产品生产、销售与售后脱节的状况。要鼓励农机合作 服务纟FI织、中介组织筹开展多种经营，与农机企业建立代理关系，共同做好服务。同时要淸理整 顿农机维修等服务市场，规范个体农机维修行为，建立农机企业、基层服务组织和个体服务立体 网络。
6. 4加强基层农业机械推广机构建设
基层农业机械推广机构是主要以开展公益性农业机械技术推广服务的组织，主要是指县以下 农业机械化推广站。加强基层农业机械推广机构建设主耍应注意二点。
国家役立的基层农业机械技术推广机构应是政府主管部门的事业单位。口前，全国县以上农 机推广机构2113个，科技人员12643人；乡镇农机推广机构23708个，科技人员42203人。农 业机械作为农业生产新技术实施应用的载体，贯能否成功应用丁生产，与口然环境、生态条件、 耕作制度、农艺要求，以及社会经济发展水平和农尺的科学文化素质等密切相关。加之我国地域 辽阔，地区间十壤、气候条件、农作物鼎种均1?在较人芳异，不同作物有其不同的生产特点，不 同品种也有不同的农艺技术耍求。针对这些羞异、特点和不同的农艺要求，需耍选择具有适用性 的农业机械产品，采取不同的机械化技术及作业方式，把农机和农艺紧密的结合起来，达到预期 的生产冃标。同时，农业机械技术推广人员盂耍充分考虑当地农民的生产经营状况和经济承受能 力，需要建立试验示范基地，通过农业机械示范推广引导农比应用。一项新的技术和机具，只有 经过示范推广应出，让农民看到了新技术应用的实际增产增收效杲，并符合当地农民因采取这种 技术而产上新增投入的经济承受能力，示范的新技术才能得到认同，并逐步变成口觉的行动。而 所有这一切，都必须由国家专门设立相应的机构来推动，依徉农民口发和以盈利为目的的企业来 推动，是根本不可能的。
农业机械技术推广机构的职责任务是开展公益性农业机械技术推广服务。农机化技术推广站 要以试验示范基地为依托，为农民和农业生产经营组织无偿提供公益性农业机械技术的推广、培 训等服务。公益性农业机械技术服务主耍是指对农民的技术培训、咨询、新技术引进、试验示范、 推广、农业机械社会化生产及安全生产组织、指导和农业机械化信息统计等。农业机械化技术推 丿 '活动中，农业机械推广机构主要是承担不能依牝市场解决的、政府上导推广的公益性示范项目。 上要有农业结构调整所需的农业机械化新技术、新机n,积极推广适宜的农业机械及应用技术， 将冇利「区域的农业结构优化和优势农产品竞争能力增强；农业耕作制度改苹所需的农业机械化 新技术、新机只，如仃利丁缓解北方生态环境进-步恶化的保护性耕作的免耕播种机具，在示范 过程中让农民了解保护性耕作技术应用对牛态环魄保护的作用和节本增收效果；合理利用和节约 口然资源所需的农业机械化新技术、新机具，如行走式旱作施水播种机具的生产应用，对北方春 旱严巫的旱作粮踐区的春种作物冇着巫要的节水保苗作用。还有秸秆还田机应接将秸秆粉碎还 田，既培肥地力，改善了土壤理化性状，乂减少了秸杆焚烧对人气的污染等。这些公共所需关键 性技术的示范和推广，对政府搞好宏观调控和引导发挥着巫要的作用。
农业机械技术推广机构提供纯公益性服务实现的是公共利益，所需经费应主要由财政承担。 氏期以来，在农村基层从爭农业机械技术推广「作的专业人员，工作条件芳，「.资和生活待遇较 低，这种局面导致人才外流，推广队伍不稳定，影响农业机械技术推广工作的开展。农业法、农 业技术推广法对包括农业机械技术推广在内的农业技术推广机构的工作经费、匸作条件、丁.资待 遇和生活条件作了规定。对此，各级政府应当采取措施，按照国家规定保障和改善从事农业机械 技术推广「•作的人员的工作条件、丄资待遇和牛一活条件，鼓励他们积极为农业上产和农村经济发 展服务。在履彳亍公益性事业服务的基础上，农业机械技术推广机构可以根据农民和农业生产经营 组织以及农机生产企业的需要，增强服务功能，开展多种经营活动，捉供有偿服务，取得合法收 益，增强在市场经济条件下多方位的服务能力。在这里，提供有偿服务一定要保证质量，不能强 迫，这是前提条件。要通过公益性新技术示范推广和多种经营服务活动，促进农业机械化发展和 农业科技进步。要通过提供优质服务，使农业机械技术推广成为农民和农业机械生产经营组织联 接市场的桥梁，使现代农业生产机械化技术得剑更快的应用。
总z,只要政府用公共管理的理念转变政府职能，不断深化行政体制改革，加人对农业机械 化的投入和政策支持，党的“十六人”捉出了全而建设小康社会的宏伟目标，建设现代农业，发 展农村经济、增加农民收入的任务就一定能够实现。
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