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我国行政执法的法制保障研究

发布时间:2018-08-11 08:18
一、行政执法的法制保障概述
(一)行政执法法制保障的含义
行政执法的法制保障,是个内涵丰富的概念,具体是指行政机关依照法律而从事行政执法管理活动的一系列制度、原则、程序、方式和观念等,旨在利用法律这条准绳对行政机关及其行使行政权力的各项活动进行约束,从而切实维护公民合法权益;其理念在于行政活动必须依法进行,政府行政活动必须在法律框架下活动、政府有责任有义务保护公民的合法权利,同时行政权力必须接受监督制约、公民权益必须得到切实保障等。而笔者认为,现在随着法治思想的深入,国家进一步规范了立法权和司法权,在立法权、司法权、行政权三种国家权力平分秋色的情况下,法治对三者都是有意义的。因此,没有必要再从这个层面来分析法治行政。行政领域的法治已经不仅仅是提供规则的层面,也不只是一个规范问题,而是上升到将法治的精神融入到行政权中,最为实质的便是控制行政自由裁量权。
借鉴国内外学者关于法治及行政执法法制保障的学术观点,笔者认为行政执法的法制保障是指行政权力的行使主体及行政权力的运行过程都要受到行政法的良好治理并得到相应的保障。笔者认为行政权是行政主体对公共事务进行组织和管理的权力。权力是一种支配力,一方主体可以通过自己的控制力对另一方主体施加影响,这种影响可以改变另一方主体的利益,也可以改变另一方主体的意志,甚至改变另一方主体的行为取向等。权力是把双刃剑,行政权也不例外,仍然具有两面性。行政权如果运用得好可以保障公民权利,为人民谋福利;但行政权一旦被滥用其后果不堪设想。正如所说“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。”
经过多年的法治熏陶与实践,“政府机构干涉着我们生活中方方面面”的观点在今天看来是很平常了。法律规范行政过程,一方面,行政权力要有章可循,要通过法律将行政过程中双方权利义务关系加以规范;另一方面,规范行政权的规则旨在让行政权和行政过程理性运转,而不仅仅停留在控制和约束行政权的层面上。有学者认为“要成为良法,必须反映广大人民群众的意志和利益,符合客观规律,有利于促进生产力的发展,有利于伸张社会正义及促进社会文明进步。”总而言之,良法应该具备民主性、科学性、公平性及正义性等基本要素。行政法治的最终取向是保障公民的合法权利。狄鎮认为,“国家只不过是同一个社会集团的人们中间的一种自然分化的产物,有时很简单,有时又很复杂,由此才产生出人们所称的公共权力。这种公共权力不能只是因为它的起源而被认为合法,而只能因为它是依照法律规则所作出的而被认为合法”;因此,近代国家逐渐演变成为在统治者领导和监督下共同工作的一种个人团体,以此来实现各成员的物质和精神需要;由此,国家逐渐变成一个劳动集团,而不再是一种发号施令的权力,而掌握公共权力的人们只有在为共同利益进行合作的时候才能合法启用这种权力。 
毫无疑问,行政权力作为公共权力的一种,理应为公民提供服务,切实保障公民的各种合法权利。在秩序行政时代,公民权利是消极权利,主要包括平等权、三大自由——经济自由、人身自由、思想自由。而与此相对应,行政法治要求行政机关不能去干涉公民的自由,也不能干涉公民的权利。由此,公民的权利就算实现了。纵观整个行政发展时代,从秩序行政时代发展到给付行政时代,公民权利从自由权扩展到更大范围——积极权利,如受教育权、社会经济权利等,权利内容更加丰富。与此同时,行政法治一方面要控制行政权力;另一方面,还要敦促行政机关积极履行应有义务,有效实现公民权利。当遇到政府侵犯公民权利的时候,行政法治要充分为公民权利提供救济手段,对公民权利进行事后保障。
(二)行政执法法制保障重要意义
1、有利于规范行政执法人员行为,实现程序公正
行政执法要求行政机关必须在法律规定的职权范围内实施,非行政机关的组织若没有经过法律、法规授权或者行政机关的合法委托,是不能行使行政执法权的。因此,要清理、确认谁可以成为行政执法主体,并且向社会及时公开行政执法主体;行政执法法制保障要求具体实行行政执法人员资格制度,如果行政执法人员没有取得执法资格则他就不能从事行政执法工作。行政执法主体资格制度能有效解决行政执法主体过多、权力过于分散、执法人员不合格的问题;同时也有助于避免无权执法、越权执法等违法违规现象。
行政机关应当建立行政执法案卷,对有关行政处罚、行政许可、行政强制进行归档,同时也应该对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书等进行立卷归档。案卷评查不是仅仅为了方便规整卷宗文档,更为关键的是行政执法证据制度的需要,是行政机关量化评估行政执法的要求。建立、健全行政执法案卷制度具有重大意义,通过定期对行政执法案卷进行检查和抽查,能及时发现问题并尽早处理和纠正,有利于夯实行政执法的工作基础,提高行政机关的自我纠错能力,提升行政机关和行政执法人员的依法行政、依法执政能力和水平。
行政执法公示制指的是行政机关为规范行政行为,通过张贴、网站等方式把行政执法的办事流程、工作标准、办事期限以及责任追究、社会监督形式等方面向公众公开。行政执法公示制的本质追求是提高行政执法公开度、透明度。这一制度彻底拆除了围堵在行政主体与行政相对人之间的藩篱,使行政执法机关不再是神秘莫测的存在。它秉承公开、公正、公平的基本原则,力求把行政执法全过程公之于众,昭告天下,自愿接受社会的监督。行政执法公示制一方面改变了过去执法人员凭主观意志造法,行政执法随意性很大的局面;另一方面,群众通过公示了解了相关法律、法规,既能够有效配合执法机关执法同时也能切实维护自身的合法权益,也能防止行政执法过程中有可能出现的腐败问题。行政执法责任制是专门针对行政机关在执法过程中违法违规执法而建立的由行政机关承担执法过失的制度。该制度目的是用来规范和约束行政机关的行政执法活动,推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。推行行政执法责任制,有助于强化行政主体执法责任,进一步约束和监督行政执法活动,从而形成良好行政风气,切实提高行政执法水平,确保依法行政各项要求落到实处。
2、有助于提高行政执法人员工作素质,树立政府公信力
“徒法不足以自行。”说的是法律不能只停留在纸面,必须靠人去执行、去实施,让静止的法律活起来。依法行政的主体是行政机关和广大行政执法人员,行政主体主要是通过影响相对人的权利和义务来实现行政管理。“体制问题是框架,体制再完美,也要依靠人来运行。”由此可见,人在依法行政中起决定性作用。行政执法的成效很大程度上取决于行政执法人员的工作素质,而执法人员是否懂法、学法、用法以及能在多大程度上懂法、学法、用法直接影响最终执法效果。而这是一个渐进的过程,懂法是前提,学法是要求,用法是手段。“法律必须被信仰,否则形同虚设。”正如许多专家所认同的,目前中国的法治教育处在一个较低水平,法治观念还没有深入人心。不得不承认,现阶段,仍然有相当一部分人对依法治国、依法行政的真正内涵还理解不够,仅仅停留在很肤浅的层面,更不用说对法律的尊崇与信奉。法律没有得到国人的尊崇,便无法树立法律的权威,法律的实施就成了一个很大问题,为此还要不断加大法治教育工作。邓小平同志曾指出:“加强法律重要的是进行教育,根本问题是教育人。”法制化是一个渐进的过程,它从法制理想发展到法制制度,再过渡到法制实现。
在全面深化改革开放的今天,中国自身快速发展,加之与国外的交流碰撞,越来越多的问题需要借助法律来实现国内纠纷解决以及国家之间友好相处,与此同时,人民群众要求执法公正的呼声也越来越高。提高行政执法人员的素质,尤其是在全社会强化依法行政的法治理念,是当前社会亟待需要的。中国当前发展实际需要有担当、有能力、有涵养的执法人员充实壮大整个执法队伍。因此要通过各种形式的教育,使执法人员具备较高的人文修养和深厚的法律精神,让“以人为本”的执法观念深深植根在执法人员的心中,成为执法人员心中的一根戒尺,时时刻刻提醒自己要依法行政。
3、有助于推动社会主义法治建设,构建法治社会
改革开放以来,虽然只有短短30几年,但是中国跃居世界第二大经济实体,在国际上有了更多的话语权,取得了前所未有的成绩。然而,我们也必须客观地承认,随着改革开放的不断深入,我国社会也呈现更多、更复杂的矛盾。在城乡之间、地区之间、人与人之间、人与自然之间存在着很多问题,这些问题随着城乡发展差异越来越大、贫富差距越来越悬殊、人与自然矛盾激化等社会问题受到社会各界广泛关注,并严重制约我国经济社会发展的持续性。有学者认为,因为政府执行国家权力,所以政府的主要任务是促进社会公平和正义。只有政府出面主持公平,全社会才会实现最大化的公平,否则,社会公平与正义就不复存在。
我国是社会主义法治国家,据有关机构统计,国家80%的法律、几乎全部的行政法规和规章等,都要借助行政执法才能得以实现。古人云:“徒法不足以自行”。法律终将依靠行政机关的执法和人民的遵法来共同实现法律的价值。而行政执法权是人民将自己的一部分权利让渡给国家这个公共权力,国家再以法律形式加以规定的一种公权力。行政执法权设置的目的是为了保障个人的权利和财产,维护公共秩序。从最根本上讲,就是使公民权利从“应然”状态转变成“实然”状态,最终保障和实现公民权利。行政执法对行政相对人方方面面的权利,既可能涉及实体性权利,也可能触及程序性权利。如人身自由权、肖像权、、知识产权、劳动权、婚姻自主权、通信自由权、知情权、获得社会救助权等,涵盖范围相当广泛。行政机关是通过行政执法这一方式来达到实现行政相对人的权利的目的。举一个典型例子,如果行政相对人的合法权益受到他人的不法侵犯,行政机关则会启动行政执法来追究侵权者的责任,进而保护被侵权者合法权益。
从历史的演变规律来看,任何形式国家政权都会努力建立并维持一种稳定政治秩序,一种符合其执政目的、价值取向的秩序。社会秩序的维护离不开全体社会人员的共同遵守、共同努力,否则良好的社会秩序便会荡然无存。行政执法的主要任务就是维护社会安定有序,保障人民群众合法权益,保证社会秩序和市场秩序得以正常运转。行政执法要想实现它存在的目的,就会对公民权利加以干涉。但回归现实状态,没有哪个人会自愿接受别人约束。虽然我们愿意认为绝大多数人性本善,是关心社会、关心他人的,但社会中不乏一些敌对分子,伺机扰乱正常社会秩序。为了保证社会有序,不得不对这些人诉诸强力。行政执法权顺势而出,就是一种通过国家机器确保社会正常运转的强力,它通过借助国家暴力来制止和惩罚扰乱社会秩序、侵害他人合法权益的人,最终达到维护社会公共秩序、捍卫公共利益的目的。行政执法监督检查以及行政强制等行政行为,通过对可能破坏社会秩序或正在进行的破坏行为,采取控制措施,及时制止违法行为,采取补救措施,最终实现行政执法的目的。
 二、我国行政执法法制化保障的现状
(一)我国行政执法法制建设的现状和成就
经过近些年的发展,我国的行政执法建设取得可喜的成绩,日益向纵深发展。这种发展既有观念上的,也有制度上的。在观念方面的进步体现在,自从我国颁布第一部行政诉讼法,首次在法律中确定“民告官”的可能性,民众的法治意识便冲破以往旧社会固有的观念,开始法治觉醒。紧接着1997年我国政府顺应时势提出了“依法治国”战略,后来又提出“依法行政”,这一切都向世人表明我们建设民主与法治国家的决心,同时也使民众从观念上进一步深化了对法治的理解和认同。在制度层面,《行政复议条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《立法法》等法律的相继颁布,从制度设计层面对行政机关的行政行为进行约束,将行政执法有了行政监督和司法监督,也对行政执法人员的执法行为设定了制约框架。而在这一阶段,随着市场经济的实施与发展,我们一方面能够享受市场经济给我们带来的各种便利,另一方面也不可避免地会受到糖衣炮弹的利诱。由于市场经济也是新事物,加之对其理解不充分,改革也是摸着石头过河,出现一部分组织和个人盲目追逐私利,腐败问题愈演愈烈。某些执法部门甚至公然打着执法的旗号,大搞权力寻租,损害国家、民众利益。
在法制建设过程中,法定程序被无视,程序保障成为整个法制建设链条一个非常薄弱的环节,行政执法人员有法不依,藐视法律的存在,践踏公众利益,社会上迫切要求出台相关法律来约束行政执法人员的行为,弥补法律缺位,保障程序正义的实现。虽然我国行政执法的发展历程几经波澜,但也是在总结经验不断向前发展。我们要清醒地认识到我国法制建设的现状,不忽视存在的问题,但也不能一叶障目地否认目前法制建设取得的进步,更不能一味效仿西方的法律制度。辩证法告诉我们,凡是要辩证对待,任何事物有好的一面也有不好的一面,再好的制度也是会有漏洞的,因噎废食的错误做法是断不可取的。我们能做的就是在发现问题的同时积极采取措施去解决问题。
(二)我国行政执法法制保障存在的问题
1、立法机制和程序不健全,无法有效行使相应法律权利
行政立法模式是一个有机整体,包含国家创制行政法律规范的基本体制、运作程序等要素。按照不同的标准划分,行政立法模式可以分为不同的类型。目前我国行政立法模式更偏向封闭式,存在以下问题:一是社会主体没有立法动议权。在我国行政立法模式中只是允许特定主体享有立法提案权,而代表社会广泛利益的社会主体则没有立法提案权。根据我国相关法律规定,可以向全国人大提出法律草案的提案权主体有全国人民代表大会主席团,全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、一个代表团或者三十名以上的联名代表。可以向全国人大常委会提出法律草案的提案权主体有委员长会议、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、十人以上的常务委员会组成人员。可以向国务院提出行政法规草案的提案权主体有国务院的各部门。制定规章的提案主体是具有规章制定权限的行政主体所属的机构或者工作部门。二是缺乏规范的程序保障社会主体的参与。从我国现有法律规范来看,广大社会主体能够参与的法律法规起草少之又少。总体而言,广大社会主体的立法参与缺乏程序保障主要体现在如下两方面:其一,公众参与的程序没有刚性。我国行政立法主体呈现多元化,不同主体如何划分立法权限就显得尤为重要。对于行政立法主体立法权限的划分,《立法法》虽然作出了相关规定,但这些规定太过笼统,不具体。例如“其他的基本法律”、“地方性事务”、“特别重大事项”、“本行政区域的具体行政管理事项”等词汇含义不够确定,会产生多种解释,由此使立法权的界限变得模糊了。而在立法实践中,这种权限模糊状况会带来诸多弊病。实际立法过程中,经常会出现人大常委会僧越人大的立法权,政府僧越权力机关的立法权,地方僧越中央的立法权等现象,这严重违背了行政执法的初衷。
目前,法学界对立法技术的概念还没有达成统一意见。立法技术有广义和侠义之分。广义的立法技术包含在法的创制过程中所形成的一切知识、经验、方法和技巧,是一个整体概念,包括立法体制技术、立法程序技术和立法表达技术。而狭义的立法技术仅仅指的是立法表达技术,即只涵盖如何表达法律规范的知识、经验、方法和技巧,没有包含立法体制技术和立法程序技术。不容否认的是,立法主体能够准确地运用立法技术规范,对提高立法质量、强化公众对法律的认可进而推动法律的实施具有重要意义。虽然目前的《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等法律法规对立法技术作出一些规范,但还是不系统、不规范。我国行政立法技术不规范性体现在众多方面,例如因为没有准确把握立法时机,或者在立法的时候投机取巧而导致一些立法与改革和发展实际相脱节;法律文件名称杂乱,没有统一的名称标准,有的行政立法名为“暂行”、“试行”,却能长期存在而没有相关代替法律法规;有些法律文件不注重形式和内容的合理安排,导致出现章节结构不合理、内容颠倒错位、总则和分则内容相仿等现象,严重影响整个法律文本的价值含量;还有一些法律文本语言不够规范,没有做到法言、法语;有一些法律规范条文中经常使用“可以”等不置可否的用语,例如《规章制定程序条例》第13条第4款规定:“起草规章可以邀请有关专家、组织参加,也可以委托有关专家、组织起草。”同时,法律规范中模糊性词语太多,例如《行政法规制定程序条例》第22条规定:“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的,国务院法制机构可以举行听证会,听取有关机关、组织和公民的意见。”这些模糊性用语使得行政执法主体有较大的自由裁量权,一件事情可以让公众参与也可以不让公众参与,行政主体就可以名正言顺地选择不让公众参与,由此,公众参与的可能性大大降低。
2、相关法律、法规不完善,存在法律空白
    透过行政立法规范体系是否完备能够看出一个国家的行政法治的发达程度。一般意义上讲,一个国家的行政法治发达程度跟她的行政立法规范体系完备程度是成正比的。我国的行政法治也走过了一段曲折的发展历程。自新中国成立后,在一代又一代人的努力下,我国的行政法制体系初具规模,但不是很完备,尤其是缺少重要法典的支撑。就法典而言,有两种理解,一种理解是对构成某一部门法的全部法律规范进行系统编纂而形成的规范汇编;另一种理解是就某一部门法的所有问题或者某些基本问题而制定的所有系统性法律文件。笔者比较认同第二种理解,法典化有利于实现法律统一,有利于法治实践的具体操作。而我国现在的行政立法还没有实现法典化,法典缺位突出表现在:第一,缺少行政体制规则的法典。行政体制规则包括行政组织规则、公务员管理规则、行政编制规则。就目前而言,我国只在公务员管理方面制定了统一的《公务员法》,而行政组织、行政编制方面的立法还不系统,法律、行政法规有相关的立法,同时相当一部分立法是以规章、地方性法规甚至是行政规范性文件等形式出现的,这实际上等于机构设置、人员定额的权力下放了。其二,缺少行政行为规则的法典。行政行为规则的含义是行政主体在行使行政职权、作出行政行为时所依据的规范文件。目前,我国只在少数行为领域有统一的行政行为规则,例如行政处罚领域、行政许可领域、行政强制领域,而我们国家在大多数行政领域如行政立法、行政决策、行政指导等领域都缺乏统一的规则。行政规则不够统一导致行政执法实践中各自有各自的一套,组织比较涣散。其三,缺少行政程序规则的法典。到目前为止我国还没有制定出完整统一的行政程序法典。现有的行政程序立法主要体现在两个方面:一方面是行政行为单行法,比如《行政处罚法》、《行政许可法》等;另一方面是具体到某个地区、某个领域的行政程序规定,比如《山东省行政程序规定》,《道路交通事故处理程序规定》等。
3、执法人员法制观念不强,依法行政能力有待提升
最近几年,暴力执法频频见诸报端、走进公众的视野。暴力执法是一种行政违法行为,它在言语上或者行为上对行政相对人进行攻击,是一种违背法定程序、强迫相对人服从不合理行政处理的行为。据媒体报道,2015年,几位穿制服的执法人员到广东一家童装店进行执法,因对该童装店门口的铁架子不满意,其中一名执法人员在交涉无果的情况下开始与店主发生语言冲突,态度十分恶劣。最终另一名执法人员揭竿而起,端翻了铁架子,一时间铁架子上的物品散落在地,之后一群人愤然离去。2012年网上盛传一段时长2分5秒的视频,而该视频将成都市公安局交通管理局五分局四分队交警暴力执法的状况如实公之于众。据了解该视频是由车主康某趁大家不注意偷拍的,因为事后觉得很气愤,所以放到网上发泄。事情前因后果大概是交警想要给给车主康某开罚单,但康某没有很好地配合开车门接受交警处罚,而是拿出手机录相,结果交警直接将康某拷进警车,对其进行暴力殴打,最终用警棍将康某打成轻微脑震荡。面对如此暴力的执法人员,谁会心悦诚服地接受处罚呢?虽然说该车主康某的偷拍行为是不文明的,但暴力执法比不文明行为更为恶劣,不文明行为可以通过教化而逐渐改变,但执法人员一旦将暴力执法当成家常便饭,在监管失效的情况下是后患无穷的。
暴力执法借助媒体宣传产生的高曝光率,不仅损害了政府执法形象,使老百姓满意度、获得感降低,也严重阻碍了建设法治政府的前进步伐。行政执法人员违背法律法规进行执法,本身就是一种违法行为,在违法的情况下作出的行政行为必定也是无效的、非正义的。在实际生活中不乏违法执法的现象,各个地区、各个部分或多或少都会出现违法执法行为,这也暴露了我国行政法治存在的问题。例如,2010年宿州市某城市管理局和建设局,公然在多辆执法车上印着“城管执法01”,“城建执法05”等编号的自制牌照上街执法,引起民众的强烈质疑与反感。另外,让人吃惊的是交警居然漠视他们的行为。不容否认的是作为执法者居然违法,这种行为所带来的社会危害更为恶劣,因为执法者代表的是担负国家职责的一个集体,一旦执法者带头违法,就会打破法律的权威性,导致民众进行效仿。从法学角度讲,行政执法人员严格遵照法律行事对国家法治建设以及民众法治教育都是非常关键的,一旦执法人员滥用自由裁量权,肆意解释、甚至歪曲法律法规的初衷,其危害性不管是在后果上还是在影响力上都要远远超过某一个个体的违法行为。其危害性可以概括为以下几个方面:其一,执法部门一部分人的的个体意志凌驾于代表公众广泛利益的法律意志之上,是人治而不是代表社会进步的法治。在我国的法治建设过程中,经常听到有执法者抱怨行政相对人的素质太差,但是反观执法人员五花八门的执法手段,似乎也没有体现代表国家公权力的执法主体的文明之处。人心的征服才是真正的征服,要想管人,必先服人。执法人员作为国家公共权力的代表,在执法活动中代表的不再是单纯的个人,而是国家整体。在言行举行,待人处事方面都得体现出良好的文明素养,让行政行对人自觉配合执法人员的执法,从内心树立对法律的信仰。总而言之,执法违法的问题主要强调执法者心中要时刻谨记尊法、敬法、守法的戒尺,只有养成守法意识,才能依法执法。
4、行政执法欠缺监督,法律责任认定不明确
改革开放以来,人们越来越重视行政执法监督,党和国家予以高度重视,并且也采取了一系列举措来加强行政执法监督。但是效果不是很明显,民众满意度不是很高。出现这种状况虽然说是多方面的原因共同促成的,但是其中最为关键的因素应该是监督主体过多、监督力量过于分散以及监督主体之间没有形成监督合力。
目前,我国的行政监督体制是一种多重监督体制,既有人大系统的监督,又有司法系统的监督;既有来自行政系统之外的监督,又有来自行政系统内部的监督;既有层级监督,又有专项监督;既有来自国家的监督,又有来自社会群众、媒体等的监督。这种监督可谓是严密。但是在一般情况下,这些监督都是各自为政,相互之间缺乏有效的协调联动机制,由此使各种行政执法监督很难形成合力。多个监督主体还会导致九龙治水,各监督主体之间相互推诱、扯皮,严重影响了行政执法监督的效果。目前我国行政执法监督体制方面存在的一个突出问题是监督主体不够独立。在这种监督体制下,监督者很难充分发挥其监督职能。以行政机关内部的专项监督为例,我国有关法律规定,监察机关和审计机关实行双重领导,既受同级政府的领导,又受上级业务部门的领导。但由于它们在人、财、物等事关命脉的重大问题上均受制于当地行政机关,而与上级业务部门之间仅存在业务上的指导关系。因此,它们在履行监督职能时必然会顾虑重重。实践中,在监察机关和审计机关进行行政执法监督过程中,行政机关会进行干涉,影响他们的正常监督行为。这很容易让社会公众产生一种“官官相护”的感觉。同样道理,司法监督存在专项监督类似的问题。按照目前的体制安排,司法机关的人、财、物等大权也掌握在当地党政机关手中,在这种情况下,行政机关也会在很大程度上干预司法机关的正常监督活动,司法机关在进行监督的时候往往顾及自身利益会从轻处理,甚至视而不见。这也是我国行政诉讼的撤诉比例居高不下的一个重要原因。
在实践中还存在一些监督主体的内部监督机构设置不合理情况,致使监督职责难以落实。根据我国相关法律规定,人大是国家权力机关,行政机关是权力机关的执行机关,行政机关要接受权力机关的领导,并对它负责,受它监督。人大对政府享有质询、选举、罢免、检查等权力,政府要向人大汇报工作,并接受人大检查,回答人大的质询。从理论上讲,与其他监督形式相比,人大的监督应是最全面、最具权威的监督,但实践与理论之间总是隔着一堵厚厚的墙。在实际生活中人大远未发挥其应有的监督作用。原因何在?归根结底就是没有固定的组织保障人大的监督职能。人大主要是通过组织临时性的执法检查组来对行政执法进行监督。由于这种执法检查组的人员不固定,所以很难开展经常的、有效的执法监督。虽然各级人大设有专门委员会,但它们的主要任务是协助人大进行立法,而不是进行执法监督。就目前的情况看,除了少数地方人大设立了专门的监督机构外,大多数地方人大的监督职能还没有得到有效的落实。行政系统的内部监督也是如此,存在类似问题。我国政府和政府各职能部门都担负着监督职能,通常由其内部的法规监察部门负责实施。但法规监察部门大多要负责规范性文件的起草、审查和行政复议、行政诉讼、听证等职责,很难有时间有精力再去履行经常性的监督职能。由此导致行政机关的内部监督名存实亡,难以具体实施。
 三、加强我国行政执法法制保障的建议
(一)健全行政执法管理的法律,为执法有法可依
    马克思列宁主义阐明一个客观真理:理论只有和现实结合起来才能发挥理论的巨大作用。以此类推,一种观念的形成与传播只有和现实的社会制度相结合才能检验观念的正确与否。理念能对实际生活产生重大作用,这是众所周知的,但是最为关键的是将理念落实,这就要靠法律的配套落实。因此,法制的完备与否同样是法治能否实现的一个重要环节。执法人员、执法环境会产生行政执法问题,除此之外,法律规范本身不健全、不具操作性等原因也是重要方面,现实中行政立法存在法律缺位、不配套、滞后性、随意性等诸多问题。为此,要解决这些问题,有必要从以下几方面进行完善。
    1、制定行政执法行为法
    通过制定行政执法行为法,用法律的形式将行政主体实施行政执法活动的内容、方式、方法、程序等加以规范,行政执法行为将走上制度化、规范化道路。这符合依法行政的要求。当前,制定行政强制法、行政信息法、政府采购法、行政合同法、行政征收征用法等单行行政法迫在眉睫,通过这些单行行政法将行政领域的各种行为加以规范,做到有法可依。当然,对于这些法律的制定,我们可以借鉴国外的有益经验,适当发挥“拿来主义”,为我所用,快速推动我国在行政领域的立法进程。
    2、制定行政执法程序法
    在行政程序方面,虽然我国已经制定了《行政处罚法》,但这远远不够。行政执法领域除行政处罚外,还有大量的行政执法行为需要设定法定程序,以严格约束行政执法行为。行政执法程序法对依法行政意义重大,是衡量一个国家执法规范化的重要标尺。加快行政执法程序立法进程,将行政执法活动纳入到严格的法律程序化轨道,在形式上控制和约束行政执法活动,从而保证行政执法活动在形式上的合法性和正义性。只有在保证了形式上的正义性和合法性基础之上,才能实现实体正义和合法。综上所述,我国应该尽快出台《行政程序法》,对诸如决策、执行、检查验收等行政行为的实施程序作出明文规定。当前,确实有必要建立、健全一些行政程序制度,例如调查制度、听证制度、告知制度、回避制度、公开制度等。从制度上、程序上防止行政权的随意滥用,唯有如此才能真正做到依法行政,保证各项行政活动都依法依规进行。
     3、制定行政执法责任法
    有权力就要设一定的官职,通过设一定的官职来掌握和行使权力。公务人员因为职位的特殊性,手中都或多或少掌握一定的行政权力,握在手中的权力既可以为人民谋利益,也可以用来为自己谋取私利。不受约束的权力必然导致腐败,绝对权力必然导致绝对的腐败。权力很容易导致腐败,只有依法行使权力才能防止权力滥用、私用。行政主体滥用权力必然会损害一部分人的合法权益,按照问政原则,损害他人利益就要相应承担一定的责任。这个责任有两个,一是行政责任;二是法律责任。因此行政执法责任法的颁布就变得非常有必要,它将追究行政执法违法责任纳入法制轨道,从而为保护公民、法人或其他组织合法权益提供一个可靠的后盾。
(二)完善立法程序,维护法治权威
    行政执法程序制度建设是将行政执法程序的目标以及基本原则等具体化为一系列制度的过程。加强行政执法程序制度建设,能将行政权力关进制度的笼子里,减少和防止行政执法中行政执法人员的主观随意性,更好地保障公民、法人和其他组织的合法权利。
    我国行政执法程序制度建设目前存在滞后性、不平衡、不协调的问题。我们通常说的行政执法程序的制度建设滞后性为存在某些执法领域的确存在着一定的统一的法律规范,比如常见的行政处罚以及行政强制,但是也存在着许多的领域是不存在统一的具有法律效应的法律规范,比如常见的行政征收、行政的给付以及行政检查等方面,这在司法实践中,就不可避免的出现了法律的空白。行政执法的程序制度建设的不平衡性认为对羁束行为进行约束的程序规范尽管相对完善,但是存在对行政裁量行为约束的规范不够充足完备的情形,行政方面的执法证据规则以及我们听证制度的不完善不全面都是这方面的突出体现。所以,进一步来完善我们的行政执法的程序规范性,第一要务就是需要尽早的制定并出台相应的《行政程序法》,在这部法律中,需要对行政程序的立法目的、行政程序的基本原则以及行政程序的基本制度等方面作出统一的、全面的规定,为今后的行政执法程序的进一步的完善提供相应的制度支撑和法律保障。第二方面来说,可以分门别类的针对不同类型的执法行为,进行细致的单独的立法规定,增强法律的适用性和实践中的实操性,出台单独的针对各个类型的执法程序就是一个可以尝试的选择。第三方面来说,我们现存的程序规范存在着一定的瑕疵和缺憾,可以在现有法律的基础之上,出台相应的法律细则进行程序的细化和规范,不仅规范我们的执法流程,更要明确相应的执法的步骤和执法的环节,增强在司法实践中的实操性,更好地推动我国的法治建设的进程。而对于提高我们行政执法人员的程序意识,我们可以从以下两个方面进行努力。第一,行政执法人员需要树立起正确的程序意识观念。行政执法人作为执法过程中的重要人员,需要在一个公平、公正、公开的程序之下进行合法和合程序的行政行为,不断的加强自身的程序意识观念,提高自己的执法水平和执法的能力。第二个方面,我们公民作为行政行为的相对的主体,也需要牢固的树立起行政执法方米的程序意识观念,学会运用程序的相应的法律规定,积极的维护自身的合法的权益和利益,也能够在一定程度上约束我们行政执法人员滥用权力现象的发生,起到监督行政执法人员的效果。
(三)完善执法行为标准化建设,健全培训机制确保依法行政
我们的执法人员在社会主义法治建设中具有重要的的使命,需要在正确树立执法意识的前提下,认真的依法行使自己的法定的职权,履行好保护公民、法人和社会其他组织的合法权益的职责。伟大领袖邓小平同志曾经这样阐述过,思想路线一旦确定以后,人就是是组织保障,假如解决不了人的问题,再好的建议与想法,也都无法实施。的确如此,综合来分析,可以看出,我们整个行政执法队伍的素质还是存在一定的不足和缺陷,在实践中、在执法过程中还会出现小的瑕疵和问题,还不能够达到相应的预期的执法要求。这也就需要我们作为行政执法主体的执法人员不断的提升自己的能力,不断的学习,完善自己的执法能力,真正做到为人民服好务、让人民满意,也是我们对人民负责的体现。这里的执法意识,重点涵盖了程序意识、责任意识和服务意识。第一方面来说,程序是法治建设不可或缺的重要的一环,需要我们认真的贯彻和落实。依法行政要求我们的行政人员能够严格的依照法律的规定要求办事,严格按照法律程序的规定,履行好自己的职权。一个权益的保护,不仅需要实体法的法律规定,更需要程序法的保驾护航,正当的行政执法程序不仅能够保证行政执法人员在执法过程中的按照法律的程序进行执法行为,还能在一定程度上避免执法人员连用自由裁量权,徇私舞弊等不良现象的出现。第二方面来说,服务意识也是我们进行执法人员必备的素质之一。为人民服务作为我们党和国家的宗旨和要求,具体到依法行政,就需要我们的政府及其工作人员增强相应的法律的服务意识和法律服务的水平和能力。传统的观念认为,我们的行政管理就是“官管民”,其实不然,我们的政府的职能是维护社会秩序,更好地为人民群众服务。伴随着国家体制的改革,政府的职能也在逐步的转变,政府正向服务型政府进行变形,更好的履行好人民赋予的权利,更好地为人民群众服务。也可以这样阐述,我们的行政机关的职责是为行政相对人提供一定的服务,而相对人需要积极的合作;行政机关应当充分的信任相对人的合作,相对人也需要给予同样的信任和支持。第三方面来说,政府工作人员既然有有权进行一定的执法行为,那就就需要树立起责任意识,正所谓“有权必有责”。行政执法人员应当同我们的公民、法人一样,为自己的行为负好责便是应有之义。严格的依法行政需要行政执法人员树立起相应的责任意识,行政管理必须做到权责的统一和一直。可以这样说,承担相应的法律责任也是行政机关的本分,行政机关在行使每一项权力的同时,都需要承担着一份责任,不积极为人民服务,互相推诿、乱用职权都是不可取的,需要抵制。所以,积极的提高我们执法人员的法律责任意识和观念显得尤为迫切和紧急。第四方面来说,提高执法人员的效率意识,提高办事的能力也是我们的一个重要的要求。真所谓迟来的正义非正义,我们的政府工作人员需要努力的提高自己的工作效率,增强为人民群众办事的本领,努力学习,发挥自己的职能,做一个合格的“人民好公仆”。一个政府,作为群众的服务机构,需要我们具有高效的执法能力,从执法的内容、执法的方式、执法的程序上都需要认真的推敲,自己的琢磨,让民众少跑腿,让文件多走路,真正的为人民群众着想,为人民群众服务。所以,我们需要在日常的工作中,积极的培训我们的行政工作人员,提高他们的效率意识,合作意识,提高工作的能力工作的水平,认真从各个方面提升自己,更好的为人民服务。第五方面,需要树立一种被监督意识的观念。一些个别的行政执法人员在行使行政权的时常常对违法成本以及违法收益进行了一定的平衡,却在一定程度上却忽视了监督制度的存在。这不是我们的执法人员对监督制度无视,而是在执法意识中没有树立被监督的观念。若正在违法行使权力的行政执法人员,能够清楚的意识到自己行为受到多样的监督,并因此受相应的惩罚,那许多违法行为便会被监扼杀在潜意识中。所以,培养我们行政执法人员的被监督意识至关重要。
 
     (四)颁布专门的监督性法律法规,强化行政执法管理监督的法制保障
    现在,国家针对行政执法机关的监督形式存在多种方式,一般来说可以分为内部监督以及外部监督这两种形式。内部监督的方式主要有行政监督、审计监督等几个方面;而我们的外部监督存在人大的监督、群众的监督以及舆论的监督多种方式。但我们需要注意到监督多样化的背后还存在不完善的地方,还是会出现监督不到位、监督疲软等问题,不能很好的发挥实际的监督作用,没有起到应有的效果。没有监督,权力便会走向腐败。所以,为进一步推进依法行政与依法治国方略的实施,需要健全相应的监督机制,更好规范执法者权力的行使。针对现存的行政执法监督方面出现的弊端,可以从以下几个方面努力:
1.人大的监督需强化。全国人大作为我国的最高权力机关,同时也是最高监督机关。我国的政府,由它产生同时对它负责,可以这么说人大的监督是各种监督中最具备法律效力和法律权威的。可是因为法律并没有细致的详细规定,加上长久以来形成的习惯,人大在实践中很难发挥自己的监督功能,形同虚设,并没有真正把宪法赋予的监督权落到实处。我们需要采取积极有效的措施,加强人大监督,落实人大监督。一方面,我们可以出台详细的人大监督法规,使监督内容、程序及后果明确清晰,使之能有效落实,方便操作,防止因过于模糊宽泛而降低其可行性。另一方面,我们需要理顺领导体制。对于宪法赋予的法律监督的地位必须强化,求实尊重权力机关的法律地位,保障人大依法行使监督职权。
2.新闻舆论监督需要强化。以敏锐、直接、传播范围广泛、反映问题迅速的特点而著称的新闻监督,在行政执法监督体系中有极为重要的作用。对于新闻舆论监督的强化,可以吸收外国优秀经验,一方面可以尽快出台《新闻法》,进一步明确规定新闻舆论监督的性质、内容、范围、权限,以法律确立新闻舆论监督的地位。另一方面需要保持新闻媒介的相对独立性,创造有利于新闻自由的民主政治空间。如果新闻媒介对政府没有必要的独立性,完全受政府控制,则其监督政府依法行政的能力就会大大折扣。当然,加强新闻工作者队伍建设也是比不可少的。
3.司法机关监督需强化。司法机关的监督主要是指人民法院和检察机关对行政机关及其工作人员的有效监督。在我们的司法实践中,我们法院对行政机关的监督主要是通过审判活动来进行的,法院会对行政诉讼案件进行合法合理的审理,并最终会以判决和裁定的形式认定行政机关相关的具体行政行为合法与否,最后做出撤消或变更行政机关违法或严惩失当的行政行为,发挥对行政机关及其工作人员积极有效的监督。仔细落实司法机关的监督,防止行政机关及其工作人员的违法失职行为的发生,认真发挥好监督的职责,在发生不良行为时,能够积极督促整改,使我们的行政工作更好的开展和运行。

 
 
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