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关于机关企事业单位养老金并轨研究

发布时间:2018-11-25 12:15
ABSTRACT:Our country`s endowment insurance system is combined with township workers old-age insuranceurban  residents pension insurance、new rural pension insurance and enterprises and institutions pension insurance. Combined with New rural insurance and urban residents insurance breaks up rural and urban endowment insurance system bipartite system. But combined with enterprises and institutions pension is often seen as a difficult problem to be sovled.
 
KEY WORDS:enterprises and institutionspension、combined

关于机关企事业单位养老金并轨问题的研究
 
2014年2月,国务院发布了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,新农保和城居保合并,打破了城乡养老“双轨制”。但机关企事业单位养老金并轨一直被认为是块难啃的“硬骨头”,改革的“深水区”。在这种制度下,机关企事业单位人员不参加社会养老保险,退休后却享受比企业职工高的养老金待遇。这种待遇差,加重了收入分配不公平,令民众感到不满,饱受舆论诟病。近年来要求养老金并轨的呼声不断,而这一话题也几乎成为历年两会的热点议题。
 
一、背景分析
(一)国外研究现状
在世界范围内,公共部门和私人部门雇员养老金体系的关系可以归纳为三种:第一种是完全独立,公务员有专门的养老金体系,不参加私人部门雇员的社会养老保险; 第二种是完全统一,公务员与私人部门雇员采取完全相同的养老金体系; 第三种是部分统一部分独立,在基本养老保险上两者完全一致,在职业年金上完全独立。
根据世界银行的报道,在所调查的一百多个国家中,实行独立的公务员养老金制度的国家占53%。从分布地区来看,独立的公务员制度在南亚和非洲地区分布比较普遍,全民统一的制度在拉丁美洲和东欧地区分布较多,欧美地区更多的在基本养老保险上统一,职业年金上分离。
实行完全统一制度的国家,大多在20世纪80—90年代进行了根本性的养老金制度改革,建立了强制性的私营管理的基金制养老制度。这类国家以智利和一些拉美国家为代表;实行部分统一、部分独立的代表国家有美国( 联邦和部分州) 、英国、加拿大、澳大利亚、日本等发达国家,这些国家大多经历了养老金并轨改革。
西方国家养老保险制度基本有两种形式:第一种是公共部门和私营部门一样参加社会保险,差别体现在职业年金(补充养老)上,以英国、瑞典为例;第二种是公务员不参加社会保险,有专门的养老保险制度,俗称“二元化”以德国、法国为例。实行“二元化”的国家出于财政和社会公平的需求,通过渐进转轨逐步把公务员纳入社会保障中。例如美国和日本20世纪80年代开始把原本单列的公务员养老体系逐步纳入社会保障的统一覆盖。
(二)国内研究现状
长期以来,我国退休金改革重点主要是集中在企业职工方面,对于机关事业单位退休金一直采取“区别对待”的做法。即对机关事业单位退休金仅仅是进行些许改动,或者也是在原有的基础上修修补补,对于大多数机关事业单位仍采用当初计划经济体制下的做法。
2008年2月底,国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、广东、重庆等5省市先期开展试点。但目前为止浙江事业单位养老保险制度改革“还没开始做,还处于思考当中”;上海养老试点的推进目前尚无实质性突破;山西许多个企事业单位仍然沿用老的养老金制度,并没有与并轨有关的改革迹象出现;重庆虽然开展了统计事业单位员工总人数、了解工资水平等“摸情况”的基础性工作,但严格来讲,改革没有取得任何实质性的进展;广东则进行了“半吊子改革”,事业单位干部职工与普通企业职工一样,按月缴纳养老保险费。但退休时,待遇依旧按原有标准执行。
国内部分学者就机关事业单位改革给出了一些建议:在我国建立多支柱的养老体系;逐步扩大资金来源渠道,充实养老保险基金;依据“大数法则”提高统筹层次,增强风险公担、社会互济的功能;效仿西方国家的做法,优先在法律层面予以保证;借鉴企业年金的做法建立符合我国国情的职业年金。
我国建立全国统筹的养老保险制度最大的障碍来源于机关企事业单位养老金制度的分离,为改革养老金双轨制,实现并轨,促进我国社会保障事业的发展,国内很多学者就如何实现并轨都发表了各自不同的看法。人保部副部长胡晓义表示,养老保险“并轨”正进行顶层设计。胡晓义对公众关注的养老“双轨制”进行了解释,并表示“在今后双轨将走向一轨”。
二、养老金双轨制改革理念
(一)经济时代发展带动养老金改革
首先,随着社会主义市场经济体制的建立和完善以及当今社会经济环境的变化,劳动力在不同地理区域范围内和不同工作种类之间的流通已不可避免。从我国各地的实地情况看,养老金“双轨制”阻碍了劳动力的自由流动,两种不同制度下工作人员的可流动性非常低。因而,我们迫切需要建立一个高统筹的、全国统一的退休制度。其次,我国企业职工养老保险在制度设计之初,无论是缴费形式还是养老金给付的方式均和机关事业单位养老保险制度的设计不同。社会保障本身是以社会公平为目标的,企业、机关事业单位之间负担的不公平,不利于国家机关事业单位健康发展。再次,由于机关事业单位的工作人员无需缴纳养老保险费即可享受由国家财政拨款的养老金。因而,机关事业单位的工作人员也就没有个人账户,缺乏基金积累,不利于互助共济。反观企业职工养老保险采取的是国家、单位和个人三方共同缴费的方式,且个人有自己的个人账户积累,建立了养老保险基金,对企业职工之间的互助共济起到了积极的作用。养老金“双轨制”切断了养老保险在企业职工和机关事业单位之间互助共济的联系,不利于发挥养老保险的互助共济的功能。破除养老金双轨制不仅关乎公平,更关乎社保体系建设和存续的根本大计,这在理论上毫无争议,关键是在现实中刻不容缓地积极推进。
(二)养老金并轨可跳过试点直接启动
目前养老金的分割格局尽管有其历史原因,但已不适应社会经济发展需求,与社会公平正义相悖。从实际情况看,实现社会养老保险的制度对接已具备条件,在明确目标与方向的条件下,可不再试点,直接启动机关事业单位养老金制度的改革。对于私营部门人员而言,公务员和相当一部分事业单位人员在职时不用缴纳养老保险,退休后却能领取高于企业人员的养老金,这是非常容易让人觉得不平衡的,但从事业单位养老金改革五年试点效果看,事业单位人员对改革普遍抵触和反对。有关养老金并轨改革,推进时间已经超过5年半。不过在试点上,“多数纹丝未动,只有广东开始‘破冰’”,不过也被认为是“半吊子改革”,“双轨制”造就了养老金的不公平,也成为了改革收入分配及养老金机制最难啃的硬骨头。养老双轨制的改革,说到底是个利益关系的博弈,事业单位养老金改革试点遭遇到了极大阻力,因为大家认为早参加改革早吃亏,观望的态度十分明显,谁也不愿意带头改革了。所以在改革方向明确、条件具备了的今天,养老金双轨制的合并可跳过试点直接行动。
三、养老金并轨研究设计
(一)研究方法
1.文献研究方法
文献研究法主要是指通过搜集、鉴别、整理文献,并对文献进行研究形成对事实的科学认识的方法。文献研究方法是本文的主要研究方法。通过对我国养老金并轨相关问题的法律的搜集整理,让我们对中国现行的机关企事业单位养老金并轨问题有一定科学正确的了解。与此同时,我们也可以查阅外国相关的养老制度问题,这样可以为我们对中国养老制度问题有一个更好的基础了解,方便进一步的研究调查。
2.访谈和交流
面对面的交谈,可以让我们更好的了解调查对象内心更真实的想法。对我们的研究结果有很好的说明性。主要访谈的对象为社会保障方面的专家和学者以及政府机构和社会保障局的相关负责人,通过简单交谈与政府工作人员、企业的职工等相关人员进行随意的交流。通过交谈,调查双方对机关企事业养老制度并轨的看法。
3.调查问卷
问卷调查和社会调查是一种数据收集手段。主要了解机关企事业人员对机关企事业养老制度并轨的意见和态度,可以作为我们进行政府政策改进的参考意见。而且,在调查中我们将采用随机抽取的方法,因此这些回收的有效问卷将能够比较客观地反映问题,具有很大的科学性,为我们获得全面、客观而又科学的信息提供了依据。
4.定量分析方法
定量分析方法定量分析法是依据足够的统计数据,建立某种数学模型,并用数学模型计算出分析对象的各项指标及其数值的一种方法。在对养老金并轨制度进行研究时,我们可以对养老金的待遇水平、计发标准、调整方式等实际情况进行统计分析。
5.定性分析方法
定性分析法主要是凭借分析者的直觉、意见,凭籍分析对象过去和现在的延续状况及最新的信息资料,对分析对象的性质、特点、发展变化规律作出科学判断的一种方法。对机关企事业单位养老金并轨存在的主要问题进行定性分析,找出存在这些问题的深层次原因,为下一步实现机关企事业养老金并轨提供了事实依据。
(二)方案设计
1.并轨要有顶层设计,事业单位和公务员一起改
现行养老金制度风险大,不可持续,由此引发的社会矛盾日益严重,因此,亟待做好养老金制度改革顶层设计,调整法规政策,优化制度安排,实现养老金制度可持续发展。顶层设计要兼顾全局性、系统性和战略性,设计方向是“三个联动”。“三个联动”包括“三个部门联动”和“三个层次联动”。“三个部门联动”即企业单位、机关和事业单位一起改革,避免各单位之间产生差距心理,互相攀比,影响改革进度。切忌各部门内分为三六九等,采取不同的改革过渡办法,影响改革效力。“三个层次联动”就是在改革过程中树立基本养老、职业年金、个人养老储蓄协调发展的理念,这是系统科学决策的必然要求。基本养老采取全国统筹,国家强制执行,财政统一支付。基本养老金以社会平均工资和个人指数化工资为基数,工作一年按1%的比例计发,随着生活费用指数、物价指数等动态指数做相应调整。职业年金一定程度上等同于个人账户,个人按比例缴纳养老保险费,记入个人账户,国家财政予以一定补贴,也计入个人账户。职业年金计划设计不仅要考虑公务员养老金三个层次加总达到什么合理水平,还要进一步考虑公务员群体的风险偏好。体现出不同类型的职业群体对养老保险的期盼,因为基本养老保险是统一的,强制覆盖,因此职业年金制度的弹性化就显得很重要。除此之外,个人养老储蓄的设计也很有必要。我国现行的个人养老储蓄是个人自愿参加、自愿选择经办机构。改革可借鉴新加坡的方式,以个人账户为基础,政府强制雇主和雇员共同供款,实行公共管理。个人储蓄性养老保险的积极展开,不论以何种方式实施,都会积累起相当规模的养老资金。
2.养老保险费的缴纳采取累进费率的办法
借鉴个人所得税的纳税方法——累进税率。累进税率是随税基增加而按其级距提高的税率,是税率的一种典型,将征税对象的数额划分等级再规定不同等级的税率。征税对象数额越大的等级,税率越高。在财政方面,有利于自动地调节社会总需求的规模,保持经济的相对稳定,被人们称为“自动稳定器”;在贯彻社会政策方面,它使负担能力大者多负税,负担能力小者少负税,符合公平原则。养老保险费的缴纳可以借鉴累进税率的方法采取累进费率。改革现行的养老金双轨制,进行全国统筹,机关企事业单位实行统一的养老保险制度,在养老保险费缴纳方面,实行累进费率。根据个人收入状况,制定几个工资缴费等级,例如2000以下为一个工资等级,2000~5000为一个工资等级,按照个人所得税的纳税方式依次类推,工资高者多缴费,工资少者少缴费。这样的差别费率可以调节分配收入,促进社会公平,缩小贫富差距,减小低收入者的负担,也很好地体现了社会保障的互助共济原则。公务员纳入社会保险后,不缴费便能享受高额的养老保险金的福利不再,改革必然会受到利益当局者的阻碍,尤其占大多数的基层公务员工资不高,失去福利更他们产生抵触情绪。采取累进费率,低收入者少缴费,同时设置改革的过渡养老金,使公务员养老金保持稳定水平,一定程度上能减轻改革阻力。
3.老人老办法,中人中办法,新人新办法
公务员养老制度与企业职工养老保险制度实施并轨,势必存在新旧制度退休人员退休待遇计发办法的不同及由此产生的待遇差距问题。如果以现行的企业职工养老保险为标准,统一公务员与企业职工的养老待遇计发标准,那么新制度实施后的机关公务员领取基本养老金数额必然要低于以前离、退休制度规定的标准。为了保证养老金制度改革前后待遇平衡衔接问题,针对不同对象应采取不同的养老金计发办法。养老金计发对象可分为“老人”“中人”和“新人”,老人是制度改革之前办理退休手续的人;中人是改革之前参加工作,并轨后退休的人;新人是制度改革后参加工作的人。新旧制度衔接过渡之时,对老人可按旧制度计发养老金;对新人则按新制度计发,分为基础养老金和个人账户养老金;中人除按新制度领取基础养老金和个人账户养老金外,还应补助一定的过渡性养老金。
4.研究意义
(1)解决养老不公,促进社会和谐
十八大再次强调要增进制度的公平性,目前社会上反映比较强烈的就是养老金待遇问题,有网友指出养老金双轨制是最大的不公。机关事业单位的退休人员可以在不缴费的情况下领取将近90%的工资,而企业退休员工的养老金替代率不会超过45%,缴费少的退休职工微薄的退休金完全不能保障退休后的基本生活水平。实现养老金并轨可以大大降低不同群体之间的养老金额的差距,逐步实现公平对待会同步增加退休职工的幸福感,减少愤懑情绪,无论是在网络上的发泄还是现实生活中的反抗都会得到有效控制"促进社会的和谐与稳定。
(2)给公务员热降温,促进实业的发展
近十年来,千军万马过独木桥式的公考热愈演愈烈。分析湖北省的数据,每年公务员录用人数达几千人,2012年增至5539人,报考的人更是数目惊人,高额的退休金也会引起公务员热,即使退休后都可以领取接近在职工资。作为一个“经济人”,公务员的吸引力太大,养老金并轨后可以为公务员热降温。尽快实现养老金并轨,让更多的优秀人才看到,在企业搞技术一样有当下的幸福,也有尊严的未来,静下心来干技术、搞创新,中国的实业发展壮大就可期可盼。
(3)弥补养老金缺口,减轻财政压力
在养老保险具体执行过程中,个人账户基金被挪用,不仅没有保证专款专用,空账缺口越来越大。2012年12月中国社会科学院世界社保研究中心发布《中国养老金发展报告2012》,报告显示,中国城镇基础养老保险个人账户空账额继2007年突破万亿元大关后,2011年又达2.22万亿元。数据显示,2010年、2011年养老基金余额分别为1.54万亿元、1.95万亿元,均低于当年空账额,资金缺口越来越大。当前机关事业单位工作人员不用缴纳养老保险,退休后却能拿到比企业退休人员高得多的养老金,如果将机关事业单位工作人员纳入城镇职工养老保险体系当中,机关事业单位工作人员缴纳的保费就可以一定程度上充实养老保险账户,降低养老金资金缺口,减轻财政压力。
四、方案创新设计
(一)以利益当局者为切入点
养老金双轨制从去年两会召开之前就备受关注,从网上投票情况来看,绝大多数民众都赞成废除养老金双轨制,国内专家也都对怎样并轨、如何并轨发表了自己的意见,众说纷纭。大多数方案都指出了改革的明确方向,却始终绕开了利益的症结点。公务员作为现行制度的极大受益者和改革的执行者,他们主观情绪上抵制改革是十分不利于改革快速有效进行的。如何解决公务员的利益问题,本项目深入实际,将公务员与企业职工的态度看法作对比,不是纸上谈兵,仅从理论角度分析,避免了空中楼阁式的解决方法。
(二)养老保险费缴纳采取累进费率的方式
养老金双轨制导致了现有的基本养老保险利益格局。将公务员与企业职工养老金制度并轨,将解决退休养老待遇差距过大的问题。并轨首先涉及的是公务员个人缴费、基金筹集等问题,不少公务员担心养老金并轨后,自己的退休金将减少。如果不从制度上、思想层面上消除公务员群体的后顾之忧,那么养老保险制度的并轨有可能陷入困境。本项目借鉴个人所得税缴纳所采取的累进费率,实行差别费率,高收入者多缴费,低收入者少缴费,基层公务员工资普遍不高,在累进费率制的情况下,基层公务员缴纳养老保险费较少,加上过渡性养老金的补贴,养老金较之改革前变动不大,基层公务员主观抵触情绪一定程度上有所减少。因此,累进费率一定程度上减小了改革阻力, 壮大了改革的群众基础。
(三)不同对象不同方法,具体问题具体分析
在养老金并轨过程中,会产生三类人:一类是在改革之前办理退休手续的人,即“老人”;一类是在改革之前参加养老保险,改革之后办理退休手续的人,即“中人”;一类是改革之后参加养老保险的人,即“新人”。公务员养老制度与企业职工养老保险制度实施并轨,势必存在新旧制度退休人员退休待遇计发办法的不同及由此产生的待遇差距问题。如果以现行的企业职工养老保险为标准,统一公务员与企业职工的养老待遇计发标准,那么新制度实施后的机关公务员领取基本养老金数额必然要低于以前离、退休制度规定的标准。因此,对“中人”须采取过渡办法;对“老人”实行待遇不变;对“新人”实行并轨办法,保证并轨前后退休人员待遇的平稳衔接和“中人”养老待遇计发的平稳过渡。
(四)研究内容切合时事热点
我国的养老保险制度由城镇职工养老保险、新型农村养老保险、城市居民养老保险、机关企事业养老保险几大块构成。2014年2月国务院发布了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,意见指出,城乡居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金构成,支付终身。城乡并轨打破了城乡双轨制,有利于新型城镇化的发展。机关事业单位人员与企业职工养老金双轨制一直是社会各界关注的焦点,近日在北京会议中心的政协分组讨论中,人力资源和社会保障部副部长胡晓义表示,改革机关事业单位养老保险制度被列入了2014年重点工作。本项目对养老金并轨的研究结合了时事热点,符合社会改革趋势,顺应时代潮流。
五、结语
我国的养老保险制度仍处在不断改革和完善之中。从我国当前的实际情况看,对公务员养老制度进行改革并实现与企业养老制度的并轨,建立公务员与企业职工统一的基本养老保险制度,其目标应该是在权利与义务相对应、社会养老与自我保障相结合、公平与效率相兼顾、量力而行与合理负担相统一的基础上,建立系统化、规范化、社会化的养老保险制度。然而兼具必要性与可行性的养老金并轨事宜涉及亿万国民的利益,既不可急于求成做成“夹生饭”。
文献参考
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