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高校专项债券风险管理研究一一以A大 学为例

发布时间:2022-09-30 10:24
目录
第一章 绪论 1
第一节 研究背景及意义 1
一、研究背景 1
二、研究意义 1
第二节 文献综述 2
一、融资项目风险管理的研究 2
二、国内外债券风险管理 3
三、高校专项债券风险管理的研究 5
四、文献述评 7
第三节 研究内容、研究方法及技术路线 8
一、研究内容 8
二、研究方法 9
三、技术路线 9
第四节 主要研究贡献 10
一、研究案例 10
二、研究角度 11
第二章 高校专项债券及风险管理的相关概述和理论基础 12
第一节 高校专项债券的相关概述 12
一、高校专项债券的概念 12
二、高校发行专项债券的相关政策 13
三、高校专项债券的特点 13
第二节 债券风险管理的相关概述 15
一、债券风险管理的概念 15
二、债券风险管理的目标 15
三、债券风险管理的流程 15
第三节 债券风险管理研究的理论基础 16
一、内部控制理论 16
IV
二、 项目生命周期理论 16
三、 全面风险管理理论 17
第三章 我国高校发行专项债券风险管理的现状及步骤 18
第一节 我国高校发行专项债券的现状 18
一、 高校发行专项债券的原因 18
二、 高校发行专项债券的基本要求 20
三、 我国高校发行专项债券的情况 22
四、 市场对高校专项债券的评价 23
第二节 我国高校专项债券风险产生的原因及风险管理存在的问题 25
一、 我国高校专项债券风险产生的原因 25
二、 我国高校专项债券风险管理存在的问题 27
第三节 高校专项债券风险管理的步骤 28
一、 高校专项债券风险管理步骤的制定 28
二、 采用项目生命周期分析法进行风险识别 30
三、 高校专项债券风险估计及评价的方法 31
四、 高校专项债券风险处置采取的措施 34
第四章 A 大学专项债券风险管理的案例分析 36
第一节 A 大学发行专项债券的概况 36
一、 A大学的概况 36
二、 A大学专项债券的发行情况 37
三、 A大学专项债券建设项目概况 38
第二节A大学专项债券的风险识别 38
一、 采用项目生命周期法进行风险识别 38
二、 A大学专项债券的风险归类 43
第三节A大学专项债券的风险估计及评价 44
一、 A大学专项债券的风险估计 44
二、 A大学专项债券的风险评价 51
第四节A大学专项债券风险处置的措施 58
一、 政治风险的处置措施 58
二、 建设风险的处置措施 58
三、 操作风险的处置措施 59
V
四、偿债风险的处置措施 59
第五章 完善高校专项债券风险管理的建议 60
第一节 建立高校发行专项债券的全面风险管理体系 60
一、成立高校专项债券风险管理小组 60
二、制定明确的风险管理目标 60
三、结合高校内部控制制度制定风险管理流程 60
四、制定风险处理机制 61
五、设立问责和奖励机制 63
六、建立风险预警机制 63
第二节 强化高校专项债券项目生命周期管理意识 63
一、申请及发行阶段注意事项 63
二、资金使用及项目建设阶段注意事项 64
三、项目管理阶段注意事项 64
四、偿还债务阶段注意事项 64
第三节 完善高校专项债券风险分析方法的建议 65
一、提高风险量化分析水平 65
二、采取多种分析方法相结合的方式 65
第四节 加强对高校专项债券的内外监督 65
一、高校内部加大监管力度 65
二、高校需自觉接受外部监督 66
第六章 研究结论、不足及未来展望 67
第一节 研究结论 67
第二节 研究不足及未来展望 69
一、研究不足之处 69
二、未来研究展望 69
参考文献 70
致谢 75
本人在读期间完成的研究成果 76
VI
第一章 绪论
第一节 研究背景及意义
一、研究背景
近年来中央持续提升对高校发展的关注度,尤其在高校支持教育教学和基 础研究方面予以引导,要求高校的基础设施与高校发展相匹配。此外,高校的 发展也对学校的办学空间提出了更高的要求,部分学校为了改善办学空间不足 的问题,急需进行老校区改造和新校区建设。由此可见,基础设施建设是学校 办学能力提升的基础,高校想要高质量发展就必须筹集资金完善办学条件,并 为教学和科研活动提供更好的保障。
目前,我国高校经费支出较为紧张,在保障日常支出的前提下,无法满足 学校发展对基础设施建设的需求。此外,近年来我国高校生均预算内的事业收 入并未大幅增长,事业收入仅能保障日常教学活动,并且高校每年获得的财政 资金支持有限,单纯依靠财政支持来解决基础设施建设支出缺口是不够的,必 须通过更多的融资渠道来解决。过去,高校筹集资金时可以采取银行贷款的途 径来补足缺口。但从2011 年起,高校各种形式的贷款都受到了政府政策的严格 约束,为化解高校债务风险,高校新增银行贷款的审批难度增加。
随着《地方政府专项债券发行管理暂行办法》及《关于做好2018 年地方政 府债券发行工作的意见》等政策的出台,解决了高校基础设施建设融资难的问 题,拓宽了高校基础设施建设的融资道路。全国部分省份从2018 年开始,通过 发行高校专项债券来为高校基础设施建设筹集资金,减缓了高校的资金压力, 也促进了部分高校加快发展步伐的决心。
二、研究意义
(一)理论意义
当前,高校专项债券具有操作方便、资金到位快和发行周期短等特点,并 较其他的高校融资方式更加规范、公开、透明。因此,高校专项债券开始逐步
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被部分省份所采用,并成为一些高校基础设施建设资金筹集的首要选择,在推 动高校高质量高效的发展过程中发挥着重要作用。然而与其他类型的专项债券 相比,高校专项债券发行起步较晚,管理经验不足。对其进行风险管理,有利 于及时发现发行高校专项债券全过程存在的风险和不足,并对其进行有效的规 避,促进高校专项债券健康、可持续发展。本文对我国高校专项债券的现状进 行了归纳总结,对债券风险管理进行了探究,得出高校专项债券风险管理的步 骤和方法,并采用案例分析的方法对 A 大学专项债券风险管理进行了分析,丰 富了高校专项债券风险管理方面的文献。
(二)现实意义 为了增加高校融资途径,规范高校债券发行,各地方政府对高校专项债券 的发行较为关注。作为当前高校进行基础设施建设融资最高效、快捷的方式, 对其风险管理的研究有助于促进高校专项债券发行的健康发展,加速高校基础 设施建设,解决了学校招生规模扩大带来的问题,同时也满足了高校高质量发 展的需要。本文选取了 A 大学专项债券进行风险管理研究,站在高校的角度, 对如何进行高校专项债券风险管理做了一定的探究,并从高校统筹和各部门管 理的角度对如何完善高校专项债券风险管理进行思考。
第二节 文献综述
一、融资项目风险管理的研究
(一)分析的方法 关于如何对融资类的项目进行风险管理,不同学者结合研究主题选择了不 同的分析方法。韦小泉等(2020)在对我国地方政府专项债券风险管理研究中 将区块链技术与债券项目生命周期相结合,以专项债券项目的生命周期为主线, 分析了区块链技术在债券发行中、债券项目建设中、债券项目管理中及项目监 管中的运用。王松江和白杨(2021)在对项目风险管理方法研究中,从简单、 易行、可操作性强的原则出发,采用德尔菲法和可信度加权相结合的方式,通 过定量的方式将项目中的风险划分 6 类,然后提出各类风险应对方案的设置原
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则为相关实务提供参考。Eaton D (2004)提出早期风险探测在风险管理中的作
用,根据项目全生命周期引导项目利益相关者展开识别、分析、量化和应对风 险,在此基础上制定出减少和规避风险的措施。王妮(2022)在对中小企业融 资风险管理中采用对供应链进行分环节分析的方法进行风险识别,从每个环节 产生的问题入手,具体分析每个环节的风险并针对每个环节产生的风险提出有 指导作用的建议。
(二)研究的角度
在研究角度的选取上,不同学者基于不同的层面进行了分析,从融资主体、 政府监管、投资者视角来研究。郭琦(2022)站在融资主体的角度进行风险管 理研究,先根据常见的风险因素对整个项目进行有针对性的风险因素分析,找 出存在的具体风险并从融资主体的角度提出风险管理的实施方案。张小军 (2022)在对我国地方政府债券风险管理的研究中主要从宏观层站在政府的角 度提出了需要关注的地方政府债券的风险,并通过风险分析从而提高风险防范 机制方面的建议。屠梅曾和王为人(2004)进行大型项目融资风险动态管理研 究,以一个水厂为案例,从投资者立场针对收益风险及资本结构风险等采用指 标监控的方法进行研究。徐耀琪(2020)在对专项债券进行研究时,站在政府 角度对出台的相关政策法规进行分析,对债券发行的现状和资金的使用情况等 具体讨论,并针对存在的问题以政府的角度提出完善专项债券管理的建议。
二、国内外债券风险管理
(一)对国外地方债券风险管理的研究
部分学者对美国地方债券进行了研究,江依(2017)从地方债券的监管角 度来讨论美国的地方政府债券,事后监管是美国地方政府债券管理的主要方式, 地方政府债券的发债对象和发债规模都是根据财政收入情况而定,并由政府进 行管控。对于债券风险,美国制定了相对全面的风险控制指标体系,同时针对 债务的偿还实行偿债准备金办法以及提高收费的比率和税率水平。顾巧明 (2013)认为除了采用控制发债规模的办法以外,美国需要完善基础制度来防 范信用风险。针对信用风险的管理,美国市政债券市场以及逐渐形成相对完整 的信用风险管理体系。闫屹和李桂香(2010)在对美国债券市场监管的分析中
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提到,美国债券市场的监管主要分为两个框架,一个是政府监管,主要是对债 券发行上市管理、不正当交易监管、事故处理及违约处理等;另一个是行业自律, 由证券委员会下属的一系列自律组织来实施。
也有部分学者选择对澳大利亚地方债券进行了研究,黄思明和王璟谛 (2015)提到澳大利亚主要采取的地方政府债务管理形式有信用评级、规模控 制和预算管理,并且构建了较为完善的监管程序,其监管内容涵盖了从发债评 估到债务偿还的全部环节。同时,澳大利亚采取了联邦政府和地方政府协商共 管的管理模式。ArndtRH (1998)研究的对象是澳大利亚具体的公共基础设施 项目,针对此类项目的主权、网络以及科技三个方面存在的风险进行了分析, 认为此类风险需要投资者、使用者和政府共同分担,并从项目优化方面为其风 险分担机制设计了两种模型。李玉转(2014)认为在地方政府债务融资方面澳 大利亚起步较早,在管理上已经形成了相对全面而成熟的风险管理基本框架。 Chung D 等(2010)采取定性分析的方法,以融资方和投资方为对象研究其风险 偏好,并对澳大利亚 PPP 项目进行案例分析,讨论了项目中的利益相关者在风 险分担过程中的风险偏好和风险应对能力。
少数学者对其他国家的地方债券进行探讨,IgataM和Miyake H (2008)在 对日本市政债券的研究中,对其风险监管机制进行了阐述。介绍了日本政府如 何建立“协商制”以及对债券的计划管理实施情况,并从审计监督角度分析了 日本政府相关职能部门的监察制度。CanutoO和LiuL(2013)在对地方债风险 管理的国际经验研究中提到,法国举债只能适用于资本性投资,如果为满足地 方政府的日常开销而进行举债的,将不予以承认,同时地方政府严禁借债参与 投机行为。在预算报告中必须把债务列为强制性支出,并且规定了地方政府的 债务融资需建立在缴纳中央政府适量保证金的前提下。此外,地方政府举债需 要接受中央政府的直接监管及地区会计法院的管制。Bandyopadhyay(2014)提 到了在印度的债券风险监管机制中,联邦政府限定了发行地方政府债务的总额, 债务发行也要遵循相应的条件,并且印度还设立了专门的预警与纠错管理办法 来完善监管机制。
(二)对国内地方债券风险管理的研究
随着地方政府专项债券规模日渐增大,存在的风险及其对策研究受到了关
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注。张增磊(2019)就当前专项债券存在的问题进行了深入的分析,并根据专 项债券实际的管理情况提出相应的对策建议。赵琦(2020)以H市为例,分析 了该市专项债券发行情况和特点,并提出了地方政府专项债券通过资金募集可 能遇到的风险。他提出在实际实施过程中,由于项目资本金不到位、项目实施 困难、支出进度缓慢等会造成收益延迟风险。田炜和徐圣兰(2020)认为政府 专项债券在偿债机制上存在一定的问题,收入的不确定性以及到期本金一次偿 付都增加了偿债难度;此外,专项债券中信用评级和债券偿还的主体有差异, 导致专项债券的风险得不到真实的反映。潜力和冯雯静(2020)利用KMV模型 对地方政府专项债券 2020 到 2023年可能出现的预期违约的概率进行了测算。
通过研究,他们认为专项债违约风险渐趋明显且以区域化特征呈现出来。并从 长期和短期两个角度,对存在的风险进行分析,最终提出地方政府应当减少利 用再融资债券收入偿还债务的依赖性,并对债务期限结构进行优化。
不同学者对我国地方政府专项债券研究的分析角度和侧重点各有不同。王 兆琛(2020)在研究中梳理了政府债券的发行情况,分析了债券发行中的问题, 重点对信用风险进行了剖析。利用KMV模型对未来的财政收入进行了估测,并 通过从发行到偿还整个过程的分析,对可能的风险提出了相应的监管建议。尹 冰(2019)在对地方政府土地储备专项债券的研究中,对专项债券的政策背景 现行制度及发展现状进行研究。分析实践中存在的管理体制、制度设计、信息 披露等方面的问题。认为目前政府需加强信用体系建设,提高专项债券信息披 露质量,提高举债透明度。并提出完善专项债券信息披露规则、构建完善的专 项收益债综合风险管理体系、加大建设政府信用体系的力度等诸多方面的建议。 崔光霞(2020)在对地方政府专项债券发行现状进行梳理的基础上,找出现行 专项债券发行使用中存在各级财政偿债压力较大、债券额度与实际需求有较大 差距、基层债务管理机构不健全、债券资金使用管理不够规范等问题。并针对 上述问题,对发行和管理专项债券提出更为严格的工作规范,实现专项债券使 用效益最大化,严格把控债务风险,依据实情,提出对策建议。
三、高校专项债券风险管理的研究
(一)高校专项债券
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从 2018 年高校专项债券发行以来,部分学者开始对高校专项债券进行研究。 徐耀琪(2020)整理了高校专项债券的发行情况,阐述了高校专项债券的性质、 政府对高校专项债券的管理方式以及高校专项债券的特点,并提出高校专项债 券的发行对高校基础设施建设起到了促进作用。王鹏(2018)高校融资渠道探 析中提到,因地方政府发行债券额度限制,加之各级政府为满足地方经济发展 对新增债券有着巨大的需求,高校专项债券的发行规模增长受限,高校专项债 券对高校基础设施建设的支持力度有待提高。从 2018 年高校专项债券首次发行 以来,有学者开始关注高校专项债券的发行效果。洪捷(2020)认为高校专项 债券的发行符合我国当前对高校发展的需求,与其他筹资方式相比,高校专项 债券的利率较低,减少了发行成本。此外,高校专项债券得到政策的支持和监 管,能够更好的控制融资风险。
(二)专项债券估计及评价方法
在对具体专项债券估计及评价方法的选择上,郝亚杰等(2021)在量化处 理评价指标的过程中使用了基于有序加权算子赋权的模糊综合评价方法,消除 了专家评分赋权方法中极值的弊端,增加了项目综合评价值的合理性便于项目 的评价。王兆琛(2020)在对地方财政今后的收入情况和债券违约情况进行评 估时,使用了 KMV 模型,以此来估计和评价专项债券的信用风险。张平和王楠
( 2020)通过财务指标分析及未来指标测算,从融资能力和偿债能力方面入手 来评价专项债券在偿债过程中存在的风险。洪捷(2020)基于实际案例采用资 金平衡测算及其压力测试的方法来对偿债风险进行分析,对单因素变化下的债 券资金本息覆盖率进行测算,通过测算结果来评价专项债券的偿债风险。凌华 等(2021)在测算某省地方政府专项债券 2021、2022 年的违约概率时也运用了 KMV 模型,以此来对专项债券违约风险进行分析。
(三)高校专项债券风险管理 近几年随着高校专项债券的发行,有部分学者对专项债券存在的问题、风
险及对应的方法进行了讨论。蔡霞君(2021)以江苏省发行高校专项债券为例, 对其有利之处和不足之处进行了分析,并针对不足提出了建议。徐耀琪( 2020) 结合相关政策法规的文件精神,对目前全国高校专项债券存在的问题和运行管 理状况进行梳理,有针对性的就完善专项债券管理提出建议。毕艳玲和王向华
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(2021)从高校专项债券发行现状和问题入手,以省级发行情况为研究对象, 对其发行过程中存在的问题进行分析,同时对高校专项债券的可持续发展提出 了建议。
部分学者研究的重点是高校专项债券的风险管理。江德斌(2018)提出高 校专项债券的发行存在偿还风险,由于高校属于非营利性机构,收入来源相对 稳定,发行高校债券要承担利息成本,有一定的财务压力。有的高校由于盲目 扩招,借债增加导致债务负担较大无力偿还,最终求助地方政府化解危机。显 然,高校专项债券并不适合所有高校,高校债券的发行门槛不能降低,需综合 考虑高校的偿还能力,控制发展规模。郭甲男(2019)在对高校专项债券管理 的研究中,针对风险管理提到了运营过程中的问题,认为高校专项债券偿债资 金的主要来源受限于在校生规模、收费标准等因素,一旦收入与预期之间的差 距过大,就无法保障偿债资金的来源。因此,在考虑偿债能力时需结合实际来 讨论各项收入。
四、文献述评
综上所述,由于我国高校专项债券从2018 年开始发行,时间较短,除政府 相关政策文件外,对其风险管理的研究更多只能结合融资项目的风险管理及政 府专项债券的管理进行文献研究。首先,对融资项目风险管理的研究。部分学 者按照研究对象的具体实施方式来选择分析方法,主要的研究角度为融资主体、 政府监管及投资者。其次,高校专项债券作为政府专项债券的一类,具有政府 专项债券的共性特征,通过部分学者对国内外地方政府债券风险管理的研究, 可以发现对国外地方债券风险管理的研究集中在政府监管上,对国内地方政府 债券的研究集中在发行效果和偿债能力,更多的以政府视角提出风险防范和化 解的建议。最后从高校专项债券风险管理研究来看,有部分学者对高校专项债 券具体的政策制度、发行情况及对高校的影响等进行分析,仅少量学者对高校 专项债券风险问题进行具体研究,仅有个别学者采用案例分析的方式对高校专 项债券风险管理进行研究。对于如何进行专项债券风险估计及评价,部分学者 采用模糊综合评价、KMV模型、财务指标分析和压力测试。
目前对高校专项债券相关程度较高的政府专项债券的研究较多,但是对高
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校专项债券的关注和探讨较少,且主要集中于政策梳理和优势分析,缺乏从高 校角度对高校专项债券风险管理进行探究。本文基于上述研究背景,在对高校 专项债券实施现状研究的基础上,对高校专项债券风险管理进行探究,得出风 险管理的步骤和分析方法,并采用案例分析的方式对 A 大学进行专项债券风险 管理分析,并最终提出完善高校专项债券风险管理的建议。
第三节 研究内容、研究方法及技术路线
一、研究内容
本文共分为六个部分,安排和结构如下: 第一章绪论。首先对本文的研究背景及意义进行介绍;再回顾文献综述, 阐述选题缘由;然后介绍研究思路和方法;最后提出本文的研究贡献。
第二章是高校专项债券及风险管理的相关概述和理论基础。本章首先对高 校专项债券的概念、相关政策和制度以及其特点进行阐述;其次对债券风险管 理的概念、目标及其流程进行介绍;最后对债券风险管理研究的理论基础进行 阐述。
第三章分析我国高校发行专项债券风险管理的现状及步骤。第一部分介绍 了我国发行高校专项债券的现状;第二部分分析了我国高校专项债券风险产生 的原因及风险管理存在的问题;第三部分讨论了高校专项债券风险管理的步骤, 对风险管理步骤的制定、具体分析方法的选择进行阐述。
第四章对 A 大学专项债券风险管理进行案例分析。本章第一部分阐述了 A 大学发行专项债券的概况,从 A 大学发行债券发行情况、债券资金建设项目情 况等进行阐述;第二部分对 A 大学专项债券进行风险识别,采用项目生命周期 的概念,分四个阶段进行风险识别并列出风险清单;第三部分对 A 大学专项债 券进行风险估计及评价;最后讨论 A 大学专项债券风险处置的措施。
第五章提出完善高校专项债券风险管理的建议。本章从高校的角度出发提 出建立高校发行专项债券的全面风险管理体系、要强化高校专项债券项目生命 周期的管理意识、完善高校专项债券风险评估方法及加强高校专项债券内外监 督。
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第六章是研究结论、不足与未来展望。总结了本文的研究内容,提出不足 之处并结合本文研究过程对高校专项债券风险管理未来的研究前景做出展望。
二、研究方法
(一)文献研究法 本文获得资料的方式为通过研究设计,有针对性的搜集文献,最后对文献 进行整理,从而对高校专项债券有一个较为全面的认识。并通过文献综述结合 有关数据,选取风险管理的角度进行分析。再对文献进行补充搜集,重新整理 归纳来进行研究构思。
(二)案例分析法
本文选取 A 大学作为案例来进行风险管理研究。根据风险管理的步骤,在 对案例进行资料收集的基础上,进行初始信息的整理分析,然后在识别、估计 及评价债券风险时采用了定性分析和定量分析的方法,根据风险评价结果有针 对性进行风险决策,并站在A大学的角度提出风险应对的措施,最后根据案例 分析过程,为站在高校角度提出完善高校专项债券风险管理的建议提供思路。
三、技术路线
本文的技术路线如下图 1.1 所示:
 
 
图 1.1 技术路线图
第四节 主要研究贡献
一、研究案例
A 大学专项债券发行于 2020 年,案例比较新,发行债券的实施项目于 2018
年开始启动,计划于 2021 年完成项目工程的建设,能够较好的分析债券项目实
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施过程中遇到的问题。目前对于高校专项债券的关注和探讨多集中于专项债券 的优势、发行的意义、可能存在的问题及解决办法,虽有少量文献对其融资平 衡和偿债能力进行分析,但缺乏对高校专项债券风险管理的研究。
二、研究角度
本文对高校专项债券风险管理的研究中,与以往学者对地方债券研究从政 府管理的角度出发不同,本文选择高校作为项目资金使用方和实际偿债主体的 角度进行债券风险管理研究。在案例分析中,按照风险管理步骤,在风险识别 环节采用项目生命周期分析法来分阶段识别风险,再对风险进行量化估计及评 价,并讨论具体的风险处置措施。在案例研究的基础上,站在高校的角度提出 完善高校专项债券风险管理的建议。
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第二章 高校专项债券及风险管理的相关概述和理论基础
第一节 高校专项债券的相关概述
一、高校专项债券的概念
高校专项债券是地方政府专项债券的一种,从 2015 年《预算法》实施起, 地方政府专项债券开始全面发行,作为地方政府可以直接发行的债券,为地方 政府融资问题的解决提供了一个重要的工具。如图 2.1 所示,普通专项债券和项 目收益专项债券共同构成了专项债券。项目收益专项债券需重点关注项目的产 出和收益,可用于高校基础设施建设、保障性住房建设、公立医院提升改造及 交通发展等项目,每个发债项目都要在发行前做好项目收益的预测。高校专项 债券满足于项目收益专项债券的发行要求,优先在全国各地的公办高校开始实 行,并纳入政府性基金预算管理,通过建设项目的收益进行偿债,较一般债券 而言,不计入政府财政赤字,更为灵活。
 
 
高校专项债券作为运用于高校建设的一类专项债券,对高校的发展起到了
促进作用。从 2018 年云南省高校专项债券成功发行开始,标志着高校专项债券
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三、高校专项债券的特点
(一)债券发行的政策性比较强
高校专项债券不仅是高校融资的一种手段,也是政府为了满足社会需要, 促进高校良好发展的一种财政政策工具。高校专项债券是为解决当前高校基础 设施建设滞后、资金紧张等问题,实现高校提高教育质量、满足人才培养需求
13 这一政策目标。此外,高校专项债券与一般债券相比,在收益方面有一定的要 求,高校专项债券的债务偿还能力取决于具体建设项目的收益,并在政府基金 预算中进行管理,但不属于政府财政赤字,具有调节财政政策的作用。
(二)债券实施项目具有效益性
作为项目收益性专项债券,高校专项债券在发行时必须考虑到债券资金使 用的产出效益。在债券实施方案中需对项目的社会效益和经济效益做出合理的 预期,并且关注所得的收入是否能够满足还本付息,完成债券实施方案中的既 定目标,实现收支平衡和保障后续的可持续发展。高校专项债券具有一定的社 会经济效益,具体表现为高校不断增强的办学能力、逐日提升的科研水平、逐 年扩增的学生规模、促进学校长期良好发展及对社会发展做出积极贡献等。
(三)债券申请难度较小
高校专项债券属于中央政府提出合理扩大专项债券使用范围内的项目,其 发行主体为地方政府,地方政府的财政部门、发改委和教育部门积极推进并指 导高校专项债券的发行。高校只须按实际需求制定项目投资计划,由地方发改 委牵头编制项目实施方案,并报送政府财政部门审核,使得高校专项债券较其 他债券项目申请更为容易。
(四)融资成本较低
高校专项债券具有融资成本较低的优势。一般情况下高校专项债券的发行 利率较小,并且使用固定利率,按年或者半年进行利息支付,到期后一次性还 本。在项目建设期内还款的压力相对较小,比起其他融资途径有着一定的优势。 高校专项债券多为 7-10 年期债券,发行期较长,有利于高校基础设施建设项目 根据其资金需求和收入来进行选择。
(五)债券建设项目资金保障程度高
高校专项债券作为收益性专项债券,其规范性保证了专项债券建设项目资 金能够得到保障。高校专项债券具有明确的发债目的和偿债方式,并且在资金 使用上也有一定的限制。专款专用是高校专项债券资金使用的基本要求,按项 目实施计划进行支出,不能拉用专项债券资金去支付其他建设项目,并且严令 禁止使用债券资金进行日常支出。此外,发行高校专项债券的项目资金来源一
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般分为项目资本金和专项债券资金,并且在申请时高校一般安排一定的资本金 以保障项目的启动。
第二节 债券风险管理的相关概述
一、债券风险管理的概念
债券风险管理是在债券实施过程中,围绕债券实施的总体目标,根据风险 管理的步骤,在管理债券实施的各个阶段时,做好对债券实施主体风险管理文 化的培育。为保证风险管理体系的全面建设,既需要做好风险管理的组织构建 和目标制定,又需要在遵循风险管理流程的基础上实施切实有效的风险管理, 使债券风险管理的总体目标能够更好的实现。
二、债券风险管理的目标
在风险管理中用低成本获得高效的利益和安全保障是债券风险管理的目 标。债券风险管理的基本目标是在债券实施过程中采取风险管理策略,在面临 风险和造成损失时能有所保障。债券风险管理一方面要实现风险成本最小化和 利益最大化的目标,控制债券实施各阶段的风险管理成本,并保证债券实施的 预期目标不受较大影响。另一方面要能够运用各种手段和方法识别风险,选取 对应的措施,制定策略避免风险的发生或减少风险发生的影响。
三、债券风险管理的流程
债券风险管理具有一定的流程,即风险的识别、估计、评价、决策和监控。 风险识别作为流程的第一步,它的作用是发现可能对项目产生影响的信息并且 将影响因素描述出来,同时确定风险所处的部门及性质,为后续的风险管理提 供有效的信息;风险估计是对风险进行衡量,据基础信息进行筛选分析,包括 后果分析、频率分析、情景分析等;风险评价需要以风险估计为基础,风险主 体结合自身实际判断风险是否需要处理或是否能够接受;风险决策是根据已识 别出的风险来确定采取何种控制手段;风险监控是对风险进行监测和控制的过 程,可以评估已实施风险决策后的应对效果,在监测基础上的控制是对监测结
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果的处理,如果当前的风险控制计划具有效果就维持原方案,若发生变化就需 要调整风险管理计划和应对措施。
为保障债券风险管理能够按流程实施,需设置一个内部管理组织,并制定 相应的规章制度。债券风险管理组织作为一个稳定的机构设置,在此基础上能 够较好的完成风险管理目标的制定,并按照相应的流程进行风险管理活动。如 果没有一个健全的风险管理组织就会导致风险管理效果甚微,甚至因为上级决 策不合理而使管理活动受到不利影响。
第三节 债券风险管理研究的理论基础
一、内部控制理论
内部控制理论思想最早是内部牵制的概念,简单来说,就是不允许一个人 独自支配和控制一个账户,需有两个及以上的人员相互结合,相互制约。后来 又将内部控制重新定义,具体是采用各种方式和手段对现金和其他资金进行保 护,对账簿记录是否准确进行检查。在内部控制完善期,内部控制被 COSO 分 成五个构成要素:控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通及监控。而后, COSO 在《企业风险管理—整合框架》报告中指出,风险管理中最重要的部分就 是内部控制,风险管理应包含内部控制。内部控制的目标也从先前的制约、查 错发展为在管理中保证经营的效率、政策法规的执行及风险应对能力等。
风险管理的八个要素在专项债券风险管理的步骤制定上具有指导意义,结 合高校专项债券的实际情况,站在内部控制所能起到的规范和约束作用的角度 出发,能够制定出符合高校专项债券风险管理的步骤。
二、项目生命周期理论
通过对项目生命周期理论的梳理,发现不同学者对项目生命周期的划分存 在差异。根据美国项目管理协会(PMI)在2000年对项目生命周期的划分、Gido 项目生命周期理论中的阶段划分以及工程项目全寿命周期理论的阶段划分来 看,在对项目进行管理的过程中,通常认为生命周期是一个项目从开始到结束 的完整过程,项目管理可以根据生命周期不同的时间节点划分成不同阶段。项
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目生命周期理论认为,任何项目不管大小都是由若干阶段组成的,各阶段之间 的关系是互为联系和影响,但各阶段的管理及实施结果各有所不同。在专项债 券风险管理中通过对债券实施不同的阶段进行风险识别,可以将债券项目从起 始到结束的整个过程细化来进行风险来源分析。
项目生命周期的各个阶段是相互关联和相互制约的,具有统一性、连续性 和制约性。统一性表现在目标系统管理、语言管理、思想管理、管理规划和信 息处理系统的统一。连续性强调了项目实施的时间连续、项目推进过程的连续。 制约性体现了项目各个阶段各自管理和实施的表现会对下一阶段产生影响,彼 此间相互统一又相互制约。对于高校专项债券项目而言从其申请、发行、项目 实施到项目完成、还本付息的整个过程同样具有项目生命周期统一性、连续性 和制约性的管理特点。
三、全面风险管理理论
国务院国资委在 2006年发布了《中央企业全面风险管理指引》,对全面风 险管理进行了较为详细的引导,强调了建立全面风险管理体系的重要性。文件 指出全面风险管理要更全面的考虑主体可能面临的各类风险,在制定风险管理 范围时要考虑来自于外部的风险。此外,管理主体的各相关部门都要参与到风 险管理中来,参与风险管理的人员也需要覆盖顶层到基层。
COSO 制定的全面风险管理框架具有三个维度。首先是风险管理目标,促进 风险管理主体战略目标的实现;保障其合理的利用资源实现效益和效率的最大 化;确保财务以及经营等报告的真实性;保证主体合法合规。其次是管理要素, 划分八个要素:目标设定、内部环境、风险评估、事件识别、风险反应、控制 活动、信息沟通及监控。最后是管理层级,根据风险管理主体的机构设置,自 上而下的进行层级划分。此外,全面风险管理框架具有全面性、系统性、重要 性、有效性、科学性和成本效益性等原则。
全面风险管理理论认为全面风险管理体系是一个完善的风险管理理想状 态,对于高校专项债券风险管理的研究来说,全面风险管理理论可以提供一定 的理论基础,并在完善高校专项债券风险管理的思考中,结合实际得出改进的 策施。
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第三章 我国高校发行专项债券风险管理的现状及步骤
第一节 我国高校发行专项债券的现状
一、高校发行专项债券的原因
我国现阶段正处于两个百年目标的交汇期,国家经济社会转型发展对人才 力量和科学力量的需求较其他时期更为强烈,对高等教育有着更高的期望。为 提升高等教育质量,高校在分析当前人才需求和自身培养能力的基础上,对未 来的发展提出了更高的要求。
(一)高校办学规模持续增长
截止 2020 年,我国普通高校共有 2738 所,比 2010 年增加了 380 所,数量 增长了 16.12%,2020 年高等教育在校学习人数总规模达 4183 万人,是 2010 年 的1.35倍①。由图3.1、图3.2可见,由于社会发展的需要,国内高等教育的需 求也在增加,相应的高校办学规模也在不断增长。
2022
2020
2018
2016
2014
2012
2010
2008
2006
2004
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
图 3.1 2010-2020 年全国普通高等学校统计
① 数据来源于教育部历年全国教育事业发展统计公报
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2020 2019
2018
2018 2017
2016
2016 2015
2014
2014 2013
2012
2012 2011
2010
2010
2008
2006 2004
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
年份
图3.2 2010-2020年全国高等教育在学总规模统计
(二)国内高校建设的需要 近年来国家对高校的发展有着更高的要求,高校的扩招也给教育质量提升 增加了难度,各高校都面临着办学空间不足、基础设施和教学设备紧张等问题。 一方面在校区扩建中,由于老校区多在城中,受城市规划建设的影响,想要在 周围寻求发展空间较为困难,选择适合的用地新建校区对高校来说是一个较大 的工程,需花费大量的资金。另一方面为满足教学和科研需要,需要花费大量 的资金来提升仪器设备配置。“双一流建设”高校及部属高校在项目申报和经 费申请方面具有较大优势,但许多地方院校在资源获取方面较为困难,经费来 源较单一,资金缺口较大,想要在维持现有经费收支的前提下进行基础设施建 设压力较大。
(三)国内高校融资的需求
如图3.3 显示,2016年到2020 年全国高等教育经费总投入持续增长,但 2020 年的增长量较前几年有所减少。如图 3.4,从支出方面来看,全国普通高等学校 生均教育经费总支出从 2016 年到 2019 年增长了 8224 元,在 2020 年出现了负 增长,高校生均教育经费仍较为紧张①。因此,高校很难在维持基本支出的基础 上投入大量资金来完成基础设施建设,加之各类针对高校发展的专项资金有限, 发行高校专项债券就成为了高校融资的新路径。
① 数据来源于国家统计局《中国教育经费统计年鉴》
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图 3.4 2016-2020 年全国普通高等学校生均教育经费总支出
二、高校发行专项债券的基本要求
高校专项债券属于项目收益专项债券,其发行遵循项目收益专项债券发行 的条件。根据政府部门对专项债券发行管理的要求,财政部门及发改委要对高 校专项债券建设的项目进行审核,通过筛选对符合条件的项目进行发债,高校 发行专项债券要满足以下基本要求:
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(一)项目收益与融资自求平衡
高校专项债券项目申报的可行性报告必须取得同级发改部门批复,具备与 项目有直接关系的稳定、可观的收入。项目直接产生的收入,减去应负担的成 本费用后的净收益,应当能够在债券存续期内覆盖发行债券的还本付息费用(高 校专项债券资金覆盖率应超过 1)。
(二) 做好债券投资项目的投资估算及资金筹措方案
高校需在债券发行前对具体投资项目进行合理的投资估算,首先要讨论项 目的合规情况,其次分析投资估算编制的依据,最后进行项目投资估算。项目 投资估算要具体到每一部分工程和费用的金额,并且要考虑预备费,该项费用 主要是为了解决计划外可能产生的费用。此外,专项债券建设期的利息和债券 发行费用都应作为财务费用,在债券投资估算中计入项目总投资费用。
(三) 能够产生一定的社会效益
高校专项债券的发行要能够促进当地的经济和社会发展,并且能够服务于 学校长远的发展目标。通过发行专项债券取得资金,一方面要拓宽高校的办学 空间,助力教学与科研活动,在为地方培育高素质人才的同时提高科研成果的 转化能力;另一方面要实现建设项目促进高校自身发展,符合学校中长期发展 规划;最后,也有利于地方社会经济的发展,发挥高校人才资源优势服务地方 发展。
(四) 确保资金使用的规范 第一,高校专项债券资金不能用于工资、办公经费等经常性支出。第二,
债券资金不能用于补贴和偿还高校其他债务和利息。第三,专项债券资金使用 要严格对应到项目,不能违反专款专用原则,需在总投资范围内使用。
(五) 配合相关部门和机构完成申报材料
高校专项债券的发行由地方政府财政部门牵头,需向上级部门提供申报材 料。申报材料中通常有财务评价报告、项目收益与融资资金平衡方案、信用评 级报告以及法律意见书等。大部分情况下,地方政府财政部门或高校会聘请相 关中介机构完成有关材料的编写。因此,高校应当对有关部门和机构的工作采 取积极配合的态度,向其提供真实有效的资料。
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三、我国高校发行专项债券的情况
高校专项债券作为支持高校建设的一类地方政府专项债券,顺应了新时代 下高等教育大众化发展对于高校办学能力和办学质量提升的要求,开始成为部 分高校融资的选择。如下表 3.1 所示,从财务评估报告、项目实施方案和法律意 见书等信息来看,高校专项债券从2018 年开始发行,在2018 年至2019 年间主 要集中在 11个省份,2019 年惠及的高校显著增加。在全国发行高校专项债券的 各省份中,广西发行规模和惠及高校位居全国首位,两年发行规模达 58.19 亿, 从发行期限来看,多为7 年和10 年,有部分发行期限仅为5 年,但也有发行期 长达20年和30 年的高校专项债券。当前发行的高校专项债券为记账式固定利 率付息债券,通常发行期长的按半年付息,短的按年付息,但本金的偿还都为 到期一次付清①。
表 3.1 2018-2019 年全国部分省份高校专项债券发行情况
序号
(自治区) 发行时间 发行规模
(亿元) 发行年限 付息方式 利率(%) 院校数量
1 云南 2018.8.10 10 5 一年一次 3.78 2
2 陕西 2018.8.15 13 7 一年一次 4.12 10
3 青海 2018.9.13 3 7 一年一次 4.05 2
4 广西 2018.9.13 29.42 7 一年一次 4.06 23
5 吉林 2018.10.17 4.07 10 半年一次 3.97 3
6 广东 2019.2.20 2.98 10、15 半年一次 3.34、3.65 3
7 河南 2019.3.13 8 5、10 半年一次 3.3、3.41 6
8 广西 2019.3.28 8.15 7 一年一次 3.37 7
9 吉林 2019.4.17 3.3 10 半年一次 3.81 2
10 广西 2019.6.19 20.62 30 半年一次 4.11 16
11 陕西 2019.6.24 6 10 半年一次 3.58 5
12 云南 2019.8.23 1.6 7 一年一次 3.32 1
13 山东 2019.8.27 4.5 20 半年一次 3.63 7
14 甘肃 2019.8.28 3 7 一年一次 3.33 5
15 黑龙江 2019.9.2 6.69 5 一年一次 3.2 18
各高校发行专项债券目的都是为了解决学校发展建设的资金缺口,选择高 校专项债券来筹集资金,能够保证资金及时到位。当前已经发行的高校专项债 券主要建设内容大致可分为以下几类:一类是学校教学基础设施建设,比如 2019
① 数据来源于中国债券信息网
22 年黑龙江省教育专项债券中齐齐哈尔大学的校园信息化建设项目;二类是场馆 类建设,比如 2019 年甘肃省教育收费专项债券(一期)中兰州交通大学的体育 运动场建设项目,三类是后勤基础设施建设,比如 2019 年广西壮族自治区政府 高等学校专项债券(二期)中桂林电子科技大学的学生宿舍楼建设项目及电力 增容项目。此外,也有部分高校发行专项债券是为了增加办学空间,其建设项 目为新建大学城或新建校区。
相比 2018 年,在 2019 年高校专项债券的发行规模有所提高,但其发行量 与其他项目收益专项债券相比仍然较少,这是因为高校专项债券还处于初步探 索阶段,大部分还处于项目建设期。高校专项债券筹集资金建设的项目涵盖了 学校基础设施建设的方方面面,切实为高校拓展办学空间、改善办学条件填补 了资金缺口。
四、市场对高校专项债券的评价
市场对高校专项债券的评价主要是投资者和第三方专业机构的评价。投资 者的评价即投资者对专项债券的认可度,由于高校专项债券属于政府专项债, 以公开和定向承销的方式发行,由机构投资者和个人投资者进行购买,从专项 债券的发行量可以直观的反映投资者的认可度。2018 年到 2020 年全国专项债券 发行量分别为19460亿元、25882亿元、36019亿元①,呈现增长趋势。可以看 出投资者对专项债券有着较高的认可度。
第三方机构采用信用评级对实施主体在约定的期限内全部偿还债务本息的 能力和意愿作出评估,并量化为信用等级。如表 3.2 所示,采用不同的评级符号 表示其偿债能力、受经济环境影响程度及违约风险程度。
表 3.2 地方政府专项债券信用等级符号及含义
符号 定义
AAA 对应的政府性基金或专项收入收支状况、对应项目建设运营状况极好,偿还债 务的能力极强,基本不受不利经济环境的影响,违约风险极低。
AA 对应的政府性基金或专项收入收支状况、对应项目建设运营状况很好,偿还债 务的能力很强,受不利经济环境的影响不大,违约风险很低。
A 对应的政府性基金或专项收入收支状况、对应项目建设运营状况较好,偿还债 务能力较强,较易受不利经济环境的影响,违约风险较低。
① 数据来源于中国政府网
 
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续表 3.2 地方政府专项债券信用等级符号及含义
符号 定义
BBB 对应的政府性基金或专项收入收支状况、对应项目建设运营状况一般,偿还债 务能力一般,受不利经济环境影响较大,违约风险一般。
BB 对应的政府性基金或专项收入收支状况、对应项目建设运营状况较差,偿还债 务能力较弱,受不利经济环境影响很大,违约风险较高。
B 对应的政府性基金或专项收入收支状况、对应项目建设运营状况很差,偿还债 务的能力较大地依赖于良好的经济环境,违约风险很高。
CCC 对应的政府性基金或专项收入收支状况、对应项目建设运营状况极差,偿还债 务的能力极度依赖于良好的经济环境,违约风险极高。
CC 对应的政府性基金或专项收入收支状况、对应项目建设运营状况极差,基本不 能偿还债务。
c 对应的政府性基金或专项收入收支状况、对应项目建设运营状况极差,不能偿 还债务。
注:AAA级可用"-〃符号进行微调,表示信用等级略低于本等级;AA级至B级可用〃+〃或〃-" 符号进行微调,表示信用等级略高于或低于本等级。
当前各高校专项债券的信用评级基本包含:宏观经济与政策环境分析、该 地区政府经济实力和财政实力分析、债券偿还能力分析等。但仅有少部分高校 专项债券的信用评级直接对高校自身的偿债能力进行评估和风险分析。第三方 评估机构在发债前会对发债主体和债券资金建设项目进行风险,并出具一份信 用评级报告。如下表 3.3,从当前披露的信息来看,各省发行的高校专项债券评 级基本为AAA,表现出偿债能力极强、基本不受不利经济环境的影响、违约风 险极低①。说明评级机构认为在政府利好的政策下,高校专项债券的收益能够满 足资金覆盖率的要求,市场认可度较好。
表 3.3 2018-2019 年部分高校专项债券信用评级情况
债券名称 信用评级 项目收益来源 偿债保障 程度
2018年云南省升级公办高等学校 专项债券(一期) AAA 学费、住宿费、食堂及国有资
产有偿收益
2018年陕西省省级教育类项目收 益专项债券(一期) AAA 财政补助收入、事业收入和其他 收入
2018年青海省公办高等学校专项 债券(一期) AAA 学费、住宿费等 很高
2018年广西壮族自治区政府高等 学校专项债券(一期) AAA 学费、住宿费、食堂及国有资 产有偿收益 很高
 
① 数据来源于中国债券信息网
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续表 3.3 2018-2019 年部分高校专项债券信用评级情况
债券名称 信用评级 项目收益来源 偿债保障 程度
2018吉林省省属公办高校校区建 设项目专项债券1期 AAA 学费、住宿费、财政基本补助收 入、事业收入及其他收入(主要 为原校区资产处置收入)等 较高
2019年河南省省属公办高校专项 债券 AAA 学费、住宿费、食堂收入 较高
2019年吉林省省属公办高校校区 建设项目专项债1期 AAA 学费、住宿费、财政基本补助收 入、事业收入及其他收入(主要 为原校区资产处置收入)等 较高
2019年黑龙江省教育专项债券 AAA 学费、住宿费等收入
2019年山东省政府高等教育专项 债券(一期) AAA 学费收入、住宿费收入和政府补 助
2019年云南省教育类专项债券 (一期) AAA 学费、住宿费、食堂收益等
2019年陕西省省属公立高校建设 专项债券(一期) AAA 的财政补助收入、事业收入、经 营收入和其他收入等
2019年甘肃省教育收费专项债券 (一期) AAA 事业收入及其他收入 较高
2019年广西壮族自治区政府高等 学校专项债券(二期) AAA 学费、住宿费以及其他教育行 政事业性收费收入 较高
 
第二节 我国高校专项债券风险产生的原因及风险管理存在的
问题
一、我国高校专项债券风险产生的原因
(一)建设项目施工进度达不到预期
在项目建设初期,施工方会出具一个施工计划,按照具体的施工计划在规 定时间内完成项目建设并移交使用部门管理。但在实际建设中,项目建设会受 到项目设计质量、施工人员专业能力、管理人员职责履行及各种突发事件的影 响,从而导致建设项目施工进度达不到预期,无法按期交付使用。高校专项债 券的项目收益来自于建设项目的使用产出,如果建设工期延长,交付使用的时 间就会顺延,进而影响到项目产出。
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(二) 债券项目产出不确定性较强
作为项目收益专项债券,必须关注项目的产出,然而高校专项债券所投入 的项目产出时间跨度大,不确定性较强,影响因素较多。例如教学楼及实验室 的建设,在债券项目实施方案中会对其教学及科研的产出做出要求,但是教学 及科研属于人的活动,招生人数的增长和科研成果的转化都会受到不确定因素 的影响,产出无法在建设项目完成的短时间内体现。但在债券项目实施方案中 为了达到融资自求平衡及项目实施的效果,对于项目产出的预测往往是向好的, 这就使得项目产出和预期不符,间接影响收入及还本付息计划的执行。
(三) 债券本金的偿还存在较大压力
高校专项债券的偿债主体是使用资金的高校,如果高校偿债能力不足,就 会加大发债主体地方政府的财政压力。当前大部分高校专项债券处于项目建设 阶段,高校仅考虑当前债券利息的偿还,未对到期需要偿还的本金做好相应的 偿债计划。此外,各地政府对高校专项债券存在管理漏洞,高校是否做好偿债 计划并未得到政府有效的监督。如此一来,疏于偿债风险控制,会导致到期不 能按时偿还本金。
(四) 还本付息资金保障落实较难
项目资金平衡方案编制规定,高校将债券利息支出在预算中编列,并制定 相应的偿债计划,由于项目建设期没有足够的效益产出,高校必须压缩其他支 出用于保障付息。此外也有学校为保障还本付息资金而采取缩小其他项目建设 规模来确保还本付息资金的措施,这会影响到现阶段教育教学质量的提升和发 展。但实际上,高校面临着办学规模扩大、基础设施建设不足、教学仪器设备 紧张等问题,想要采用压缩各类支出的措施来落实还本付息资金的保障较难。
(五) 高校与政府间协调能力不足
高校虽然是债券资金的实际使用者和实际偿债主体,但政府作为高校专项 债券的发债主体,决定了高校专项债券的融资规模、发债计划及实施方案等。 因此,高校与政府间沟通协调的情况影响着高校专项债券的具体实施,决定了 高校专项债券实施的可持续性。当前许多高校和政府采用直接委托第三方的方 式来进行债券实施方案的编制,高校与政府分别对接第三方,彼此间缺乏沟通
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交流,导致债券实施方案中存在意见分歧。此外,在后续债券项目的建设和管 理中,高校未能积极与政府部门对接,导致有关建设项目审批效率低,监管也 易出现漏洞。这些问题很可能会影响到项目实施的效率和完成的质量。
二、我国高校专项债券风险管理存在的问题
(一)专项债券管理与资金投入建设项目管理衔接不到位 首先,专项债券资金落地及时与否取决于资金投入建设项目的管理情况, 如建设项目在发行前的准备工作是否到位,项目库建设管理是否规范,项目调 整是否具有合规的流程等,两者衔接不到位时可能出现工程项目施工进度与专 项债券资金使用计划脱节的情况。同时,倘若专项债券的管理无法落实到建设 项目实施的每个阶段,在建项目的工程建设、已完成部分的移交以及最终使用 都会存在管理空白和漏洞。
(二)债券资金绩效管理不规范
当前全面预算绩效管理要求进行债券资金绩效管理,以达到降低债务风险 的目的。但此前已经发行的高校专项债券并未做到规范的资金绩效管理,在高 校专项债券项目实施前未进行评估。因为缺乏标准化管理,在项目实施过程中 的绩效评价,仅为高校对债券资金具体的实施项目、资金的使用进度、债券本 息偿还情况等进行自查自评,不利于严格执行债券资金绩效管理。此外,大部 分高校没有建立合理的偿债机制,无法保证债券资金绩效管理的实施。
(三)政府监管力度不足
政府对高校专项债券的监管主要是通过债券信息披露,从当前政府部门对 信息披露的要求和质量来看,对专项债券的要求复杂但不规范,信息披露质量 较差,其在及时性、准确性和完整性方面尤其显得不足。相较而言,信息披露 在债券发行前多,但在存续期内较少,特别在跟踪评级环节中公开的评级报告 质量不高,对债券项目实施的具体情况披露较少,未能做到及时全面。此外, 对于如何提高信息披露质量、采取何种信息披露质量评价方式没有具体的政策 或办法作为指导,各地信息披露质量和评价方式差异较大,导致政府监管难度 增加。
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(四)高校内部债券管理组织零散
高校专项债券项目管理组织零散,资金由财务部门管理,基本建设属于基 建部门工作范畴,实验室建设又涉及资产和教学科研部门,而往往申请资金、 投入建设等都较为仓促,没有组织进行统筹,各部门协调能力弱,导致项目实 施难度增加。特别在审计监督方面,许多高校并未重视专项债券的监管。各部 门在专项债券管理中工作职责不明确,管理分散导致协同工作机制的缺失,故 而高质量完成高校专项债券申报、执行以及监督等工作具有难度。
第三节 高校专项债券风险管理的步骤
一、高校专项债券风险管理步骤的制定
根据风险管理周期所包含的三个阶段:风险管理计划的制定、实施以及调 整,结合风险管理中风险识别、估计、评价、决策以及监控的流程,制定高校 专项债券风险管理步骤。具体的步骤分为五个部分如图 3.5:风险识别、风险估 计及评价、风险决策、实施及调整,风险估计及评价由风险估计和风险评价组 成,由于在实际操作中两个部分紧密相关,所以一般情况同时进行。
■►I 风险识别
 
4 风险估计及评价
 
_——►flam]
A 风脸决策
 
图 3.5 债券风险管理的步骤
 
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(一)风险识别
风险识别作为债券风险管理的初始阶段,需要获取足够的信息来完成。对 高校专项债券而言,在信息采集过程中要结合高校专项债券的特点,对来自内 部和外部的信息进行筛选,为了更好的分析还要结合对未来数据的预测。同时, 初始信息的收集还需要根据高校专项债券现阶段存在的问题有针对性的展开, 比如政策制度、项目实施主体的财务情况、项目实施进展等方面的信息。此外, 要根据高校专项债券的项目特点,结合项目实施主体的具体情况选择适合的风 险识别方法。
(二)风险估计及评价
风险估计主要分析风险发生的频率和影响,这是风险评价的基础,根据债 券实施主体对风险的接受程度来判断分析是否被接受或是否采取应对措施,为 了便于分析,风险估计可以和风险评价同时进行。风险估计主要通过情景分析 和损失分析来分析特定的风险因素在一定的环境下导致的后果。风险估计之后 还需要通过风险评价来整体考虑每一个风险综合后的总体效果,并考虑对债券 实施主体所造成的影响及其承受能力。风险估计及评价在分析时需要采用定性 和定量相结合的方法。
(三)风险决策
风险决策是以实现风险管理目标为前提,制定处置风险的具体方案,这是 一个风险应对或者防范的过程。在债券风险管理中风险决策是具体根据风险估 计及评价的结果,采取最低成本达到风险管理目的的过程。债券实施主体对于 风险的承受能力以及风险对其影响程度决定了如何进行风险决策,每一类风险 根据实际情况决定不同的处置方式,再采取不同的处置措施,综合后得到每一 类风险处理的最佳组合。
(四)实施
实施的过程就是执行风险决策中的应对措施,落实相应的计划。由于专项 债券项目在实施过程中是不断变化的,其风险管理就要涉及到债券实施主体工 作的诸多发面。因此,实施风险管理决策的过程是涵盖整个项目生命周期、全 员参与的过程。在有风险管理组织的前提下,按照决策作出的应对方法分解任
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务到组织中的各个岗位,风险管理组织要让每一个参与债券项目实施的部门、 人员明确自身的管理职责,清楚具体风险管理实施的办法。
(五)调整
由于风险是不断变化的,管理也要不断完善,所以动态风险管理要求根据 实际情况的发展不断调整风险管理策略,对实施情况进行动态的监督,如有不 当之处或有新情况发生,及时修改和补充。一方面要对风险管理组织进行调整, 根据具体的管理任务和项目发展进行不断完善;另一方面是对风险识别、估计 及评价的调整,并更新风险决策。债券风险管理的调整是一个在实践中发展不 断补充和修正的步骤,起到优化债券风险管理、弥补管理漏洞、化解风险影响、 提升实施主体债券风险管理能力的作用。
二、采用项目生命周期分析法进行风险识别
项目生命周期分析法在风险识别中的运用是对高校专项债券实施中各业务 环节的分步研究,查找并甄别出可能存在或导致风险发生的因素,分析风险可 能带来的损失及后果。该方法常在项目开展时对风险隐患及其成因进行分析。 采用项目生命周期分析法进行高校专项债券的风险识别,按照财政部2020 年提 出的从“借、用、管、还”等各个环节全方位加强专项债券管理的要求,结合 高校专项债券申请及发行、资金使用及项目建设、项目管理及债务偿还这一过 程,如图 3.6 按具体工作划分“借”、“用”、“管”、“还”四个部分,把每 个部分对高校专项债券有影响的关键点明确出来,予以关注,并结合各关键点 存在的问题将高校专项债券存在的风险识别出来。
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三、高校专项债券风险估计及评价的方法
(一)财务分析法
美国南加州大学教授 Water B.Neigs 认为,在获得具体财务信息的基础上筛 选出于决策有关的信息,并通过计算和分析来解释具体情况的方法即为财务分 析。财务分析法在债券风险管理中的运用是建立在项目实施主体会计资料的基 础上,采用具体的方法对项目实施主体的运营情况、财务状况进行分析。财务 分析法通过对已产生的数据进行分析,能够了解过去的情况、预测未来。常用 的财务分析方法三种,结构分析法是计算某一种组成项目占总体的百分比,比 较不同时期的增减变动,以此来反映变化趋势;比率分析法是通过与关联项目 的对比来获知变动程度,通常分为结构比率、相关比率和动态比率,根据实际 需要分析的情况加以选择;趋势分析法则是对比分析连续数期的财务指标变化, 可分为定比分析法和环比分析法。高校专项债券风险管理中在风险估计及评价 阶段运用财务分析法,进行财务指标的量化分析。比如:对项目实施主体的偿
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债能力进行分析,通过分析偿债主体的财务报表,了解其经营状况,才用趋势 分析法或比率分析法着重分析偿债能力指标。
(二)敏感性分析法
敏感性分析法的前提是其他条件不变,就变化了的单个风险因素分析其对 相关风险产生的影响程度。在债券风险估计及评价中,具体估计某种风险因素 未来所产生的影响时,针对风险因素的具体评价指标,利用敏感性分析法测算 不同影响下指标值的变化来估计风险因素在未来产生的影响。在研究高校专项 债券的偿债风险时,需要关注债券项目收益和融资平衡,根据债券发行时对用 于资金平衡的收益进行的预测,计算出债券本息资金覆盖率这一指标,并结合 实际考虑可能发生的情况,例如:高校支出的变动、招生人数的变化、债券项 目实现运营的时间变化等。洪捷(2020)采用敏感性分析来研究高校专项债券 的偿债风险,测算不同情况下的债券本息资金覆盖率,通过对比预测值来判断 相关风险因素产生的影响程度。敏感性分析法只能估计及评价某种影响因素所 带来的影响,如果针对某种风险的整体估计及评价,需要结合更为综合的方法 来讨论。
(三)对比分析法
对比性分析法也叫作对比法,在社会科学研究中运用广泛,是在同样的数 据标准下比较实际数和基础数之间的差异的一种分析方法。在对比法的运用中, 比较相关联的两个数据,通过数量的对比分析可以获知研究对象规模、变化和 水平高低等,还可以分析出数据间关系的协调性。一般对比分析要建立在同一 个标准维度上,并且要统一量纲。在高校专项债券风险识别中,对比分析法可 运用于审批效率、协调能力、应对能力等分析。
(四)工程项目进度指标考评
工程项目进度指标考评常用于分析工程施工进度情况及其管理情况,利于 直观的了解当前工程建设的情况。对于分析高校专项债券来说,债券实施项目 工程是否能按期完工,是否有合理的施工进度计划,管理人员是否做到了按期 检查等都影响着整个债券实施的进程。因此,可采用工程项目进度指标考评的 方式对当前工程的建设进度进行合理的评价,便于分析工程进度延迟带来的影
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响。工程项目进度指标考评具体的检查项目有施工进度的计划、计划实施的情 况、实施进度的检查和调整,此外还要关注项目综合检查及数据报送情况,然 后按照每个检查项目的详细评分标准进行考评。
(五)模糊综合评价法
美国学者 L.A.Zadeh 最初提出模糊的概念,而后又有学者在具体事件的决 策研究中采用模糊数学的概念。模糊综合评价法是把与项目决策相关的定性评 价转化为定量分析的方法,采用数值评价的方式得出具体的评价分值。模糊综 合评价法在债券风险评价中的运用是对各类风险进行综合分析,把每个风险的 风险因素作为指标,并根据各指标的比重进行评分。
模糊综合评价法具体指标权重计算可以采用熵权法,可以对某一指标的离 散程度进行判断,考虑了该指标在综合评价中的影响,并计算出该指标在全部 指标中所占的权重,权重就会较小,其在综合评价中的作用也小。通过熵权法 计算得出各个指标的权重,再依据每个指标的权重得出综合评价的结论。模糊 综合指标评价法对风险因素的量化以及权重的计算,解决了传统专家评分带来 的主观因素影响。
模糊综合评价法的具体步骤如下:
1.选取评价指标
2.熵权法对指标比重的确定
3.结合各指标权重计算综合指标评分。
4.根据具体的评分结果对各项风险进行评价。
(六)风险估计及评价方法的选择 风险估计和风险评价是一个从部分到整体的过程,风险估计是不考虑其他 风险影响的情况下,对某一类风险进行估计,而风险评价则是考虑每类风险相 互影响下的效果①。所以在风险估计阶段,不同风险的量化方式不同,估计方法 也不同,需要选择适合各类风险的估计方法。具体风险的估计方法选择为:对 政策风险采用对比分析的方法;对项目风险采用工程项目指标考评的方法;对 操作风险采用对比分析的方法;对偿债风险采用财务指标分析法,并结合敏感
①王周伟.风险管理[M].机械工程岀版社,2019.
33 度分析来评价偿债能力。在进行风险评价时是对综合影响下各类风险的分析, 因此需采用模糊综合指评价法来进行风险评价。
四、高校专项债券风险处置采取的措施
根据风险估计及评价的结果,考虑不同风险的实际情况及高校的风险承受 能力,判断是否应该采取控制措施,并通过风险决策选取不同的措施,综合制 定风险处置的具体方案。
(一)风险回避
风险回避是指把风险行为降到零,如果该项风险产生的影响较大,所导致 的后果较为严重,且不能找到相应的措施来减少风险时,采用改变项目目标或 放弃该项目等方式来避免该项目运营所可能产生的损失。对于高校专项债券而 言,债券发行后对于专项债券整个项目而言不存在放弃该项目的风险处置方式。 但是针对由项目目标而产生的具体风险因素,可以采取改变项目目标的方式进 行风险回避,理解为在一定时期内将该风险因素产生的影响去除。
(二)风险转移
风险转移是将预期发生或已经存在的风险转嫁至另一主体。风险转移的过 程并不会因为风险承担主体的改变而使风险消失,该过程是对风险承担的转移。 高校专项债券的发行主体并不是债券资金使用的高校而是地方政府,某些相关 风险也会对地方政府产生影响,所以对于可以由政府支持而达到风险转移的政 策要积极争取。
(三)损失控制
损失控制是为降低风险发生的概率或采取相应的手段减少损失程度的策 略。不同于风险回避的消极性,损失控制是主动应对风险的方式。根据风险是 否发生及不同的应对目的把损失控制进行分类,一种是以降低风险发生概率作 为目的损失预防,另一种则是将减少风险产生的损失量为目的损失抑制。在实 际操作中,损失控制可以根据具体风险发生的时间采取事前预防、应急控制和 事后处理的方式,高校在进行专项债券风险决策时,依据不同损失控制的目的 采取相应的控制措施。
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(四)风险自留
风险自留是指风险发生的主体自主承担风险的方式。这种处置方式是把风 险所造成的损失用自身资源进行弥补,在当前发生的费用中计入损失或建立内 部风险基金来进行损失的弥补。对于高校专项债券风险决策选取风险自留的情 况有:该项风险是不能转移的、自留的机会成本小于转移的成本、风险产生的 影响较小或发生频率较低。
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第四章 A 大学专项债券风险管理的案例分析
第一节 A 大学发行专项债券的概况
—、A大学的概况
A 大学是一所地方性应用型本科高校,属于省属公办普通本科院校。作为地 方高校,A大学当前的办学条件仅能维持正常的教学活动,其占地面积为133 万平方米,但建筑面积仅为30万平方米。A大学共有实验实训室93个,教学科 研仪器设备约8600万元。A大学坐落于少数民族地区,开展具有一定民族特色 和地方特色的学科教育,建有 5个特色教学展馆。从师资队伍和人才培养模式 来看,A大学现有教师700余人,全日制在校生约1.1万人,此外,A大学还招 收了一部分来自东南亚国家的留学生。全校有一个专业入选国家卓越人才培养 试点建设专业,有两个专业为省级一流本科专业。A大学在人才培养上重点关注 地方基础教学师资,有针对性的培养学生的学科专业性和基础教育教学能①。
“十三五”期间A大学贯彻落实相关发展规划,积极推进转型发展。不仅 被列为转型发展试点高校,还获批省级应用型人才培养示范院校。A大学为更好 的培养地方高素质人才和服务地方发展,积极落实校企合作,建立校外实训基 地,提高学生实训能力,并加强与地方政府的人才培养合作,共同推进高素质 人才培养服务于地方发展的目的。在服务地方上,A大学不仅为地方脫贫攻坚工 作派驻人员、投入经费,并发挥高校自身的平台优势,面向社会开展职业技能 培训。还发挥研究团队和智库作用,协助A市地方政府完成地方绿色经济发展 论坛,申请国家现代农业产业园建设等重大项目,服务地方的同时也促进了 A 大学的发展。
A 大学的办学定位为“应用型、地方性、民族性、国际化”,持续深化教育 教学改革、提高人才培养素质。然而就一个地方高校来说,由于自身科研水平、 师资能力以及办学规模等的约束,每年申请到的用以支持地方高校发展的中央
① 数据来源于 A 大学官网
36 专项资金只能维持部分学科的日常教学需求,不能满足其想要提升学校发展科 学研究的能力、提升教育教学质量、维持和优化服务地方的能力和增进国际交 流的发展目标。因此, A 大学采取发行高校专项债券的方式来解决短期内筹集资 金完善基础设施建设的问题。
二、A大学专项债券的发行情况
A 大学专项债券包含于 2020 年某省教育类专项债券(二期),该期专项债 券通过招标方式发行,发行时间为 2020 年 5 月,发行规模为 16.75 亿元,全部 为新增专项债券,期限为 10 年期,债券发行后流通于全国证券交易所债券市场 和银行间债券市场,利率为记账式固定利率 2.95%,半年付息,本金到期需一次 性偿还。该期专项债券合计 12 个项目,债券存续期内总投资 66.5307 亿元,另 有 24.97 亿元的专项债券的项目资本金, 41.56 亿元的专项债券融资 ( 包含其他期 债券用于相同项目的资金),专项债券融资占总投资的比例为62.47%。①
该期专项债券共有 12 家单位发行债券,其中包含 3 所高等学校, 3 所高等 学校的项目总投资及申请债券金额如表4.1所示,A大学发行专项债券1.65亿元, 用于学校教学楼和实训楼建设,建设总投资为 3.3156 亿元。 3 所高等学校每个 项目的专项债券融资占总投资比例分别为 49.76%、49.93%、44.21%,均低于该 期的总比例。由此可见, 3 所高等学校所建设的项目近一半的资金需要通过其他 方式自筹来获得。
表 4.1 A 大学及同期发债高校的专项债券发行情况
序号 学校 项目类型 项目建设内容 项目总投资
(亿元) 申请债券 金额
(亿元) 占项目 总投资 比例
1 A 基本建设 教学楼、实训楼建设 3.3156 1.65 49.76%
2 B 基本建设 教学楼、学生宿舍建设 1.0015 0.5 49.93%
设备购置 及教学仪器设备购置
3 C 基本建设 学校搬迁建设 6.1072 2.7 44.21%
评估公司在发债前对该期专项债券的信用评级为AAA,认为该期债券在债 券发行前明确了具体项目的收入来源,不存在偿债资金来源模糊的情况。在债
① 数据来源于中国债券信息网
37 券实施方案中,对该期专项债券的产出和收入进行了预测,均能保证可偿债收 入满足债务的偿还。评估公司认为该期专项债券的信用评级较好①,但需要考虑 实施过程中的变化带来的影响。
三、A大学专项债券建设项目概况
A大学专项债券建设项目总投资为33898.95万元,资金来源包括专项债券 资金、单位自筹资金。该项目资本金为17398.95 万元,占项目总投资的 51.33%, 由A大学自筹。债券发行前,A大学于2019年通过学费收入安排资金5335.95 万元,并投入前期项目建设。按照学校债券资金筹措方案,其余自筹资金将于 2020 年和 2021 年通过学费收入安排,未到位资金根据项目建设计划纳入学校年 度预算,根据项目实施进度逐年投入。
该项目建设内容包括:教学楼A和实训中心B及其附楼。教学楼A含美术 教学楼、音乐教学楼、演播厅、博物馆四幢建筑单体,实训中心B及其附楼将 搭建基础教学服务平台6个,专业实践教学平台5 个,产学研用合作平台19 个。 通过建成该项目,将极大地改善A大学实验实训教学条件,提升校际合作、校 企合作、校地合作、校所合作与国际合作的能力与水平;提高师资队伍水平, 创新应用型人才培养模式;完善应用型学科专业结构,推进产学研用融合,提 升学校的办学能力与办学质量。
A 大学在发债前已经完成建设项目的选址、可行性研究、土地报批、环境评 价和部分工程设计等工作并取得相应审批文件。根据项目实施计划,教学楼 A 于 2018 年开工建设,发债前已完成前期工作,计划 2020 年竣工;实训中心 B 及其附楼于 2019年开工建设,主楼计划于2020 年竣工,附楼2021 年竣工。但 实际建设情况为:教学楼A于2021年中旬基本建成,但并未完成验收;实训中 心 B 与 2021 年底基本完成,其附楼并未完全竣工。
第二节 A 大学专项债券的风险识别
—、采用项目生命周期法进行风险识别
① 数据来源于中国债券信息网
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根据高校专项债券的项目生命周期,从“借”、“用”、“管”、“还” 四个方面,对 A 大学专项债券进行风险识别。
(一)“借”的风险识别
1.政策法规指导力度不足
A 大学发行专项债券以政府相关部门所颁布的政策法规作为发行依据,由于 当前高校专项债券发行时间较短,政策法规尚需完善,对 A 高校专项债券产生 一定的影响:
(1 )政策标准不明确
发债时的政策法规不完善,债券发行的项目可行性分析就缺乏较为清晰的 政策要求和标准,会导致 A 大学债券项目分析程序不规范、项目方案不完整、 论证不充分等。
(2) 政府部门缺少具体政策作为指导
发改委、财政厅和教育厅等部门没有针对性的文件对高校如何发行专项债 券进行指导和监督,当 A 大学向有关部门提交申请材料时就不能及时发现资料 不完善、建设项目设计不完整、数据分析不充足等问题。
(3) 政策发行较晚 相关政策明确公立高校符合条件的项目能够发行专项债券的时间较晚, A 大
学发行专项债券没有较好的案例作为参考,增加了后续项目建设出现问题的概 率。
2.项目实施方案的编写可能存在漏洞
A 大学在申请发行债券时向政府部门提交了项目实施方案,该方案由政府牵 头, A 大学提供资料委托第三方机构编写,主要包含了对 A 大学所在地的基本 情况介绍、债券项目的概况、项目投资的估算、社会经济效益的分析、资金筹 措方案、项目预期收益及偿债分析等。由于政府部门没有规范项目实施方案的 内容, A 大学债券实施方案的编写缺少指导和约束。
(1)经济状况分析指向性不足 对发债主体省级政府的经济发展状况及债务状况的讨论较为笼统,没有具 体针对教育发展投入或高校基础设施建设投入的分析,不能较好的反映该项专 项债券的发行是否能够得到地方政府足够的保障。
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(2) 项目建设设计不足
在编制项目实施方案时 A 大学没有充足的项目设计,所能提供的前期规划 资料不足,仅能按照已开始筹备的工程作为依据来估算整体,导致后期产生设 计变更。
(3) 分析内容不规范
在具体数据分析时,由于没有政策依据来制定专业化的分析标准,第三方 机构为使 A 大学顺利发行专项债券,采用的分析方法和评估数据基本按照利好 的目的来选取,不能真实反映偿债主体 A 大学的实际情况和偿债能力。
3.学校决策可能缺乏科学性
在 A 大学申请发行债券时,处于国家经济社会转型发展的关键时期,对人 才力量和科学力量的需求较大,国家对高等教育有了更高的要求。其次,社会 人才需求的转变,使得 A 大学也开始转变人才培养方式以适应社会的需要。此 外,在此大环境下,促进了 A 大学领导建立长期发展战略的意识,提高学校人 才队伍建设和办学能力提升的决心。因此, A 大学在自身资金不足的情况下,采 用发行专项债券的方式筹集资金进行建设,认为在经济稳定发展的大环境下, 学校可以加快发展的步伐,在债券发行的规划中缺乏对不利因素的讨论,会导 致项目前期规划不合理影响后续项目建设的情况。
(二)“用”的风险识别
1.建设项目审批效率低
A 大学内部并未建立高校专项债券管理的组织机构,各部门未明确自身在专 项债券管理中的职责范围,对高校专项债券的重视程度不足,导致内部协调能 力较差,建设项目相关事宜在校内的处理效率较低。其次, A 大学专项债券实施 建设的项目为工程项目,需要办理规划许可证、施工许可证、安监备案等手续, 涉及政府部门及科室较多,流程复杂,受政府相关部门业务处理效率及协调沟 通能力的影响,建设项目相关手续审批效率低,会直接影响后续工程的建设。
2.项目施工效率不高
A 大学在具体项目实施过程中由于管理制度建设不完善、管理人员能力不 足、施工方技术限制及与施工方沟通效率不高,出现了工程进度未达预期的情 况。如下表 4.2 所示,按计划教学楼 A 与实训中心 B 主楼应该于 2021 年 3 月春
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季开学投入使用,实训中心B副楼也应于2021年秋季开学投入使用,但实际上 教学楼A与实训中心B在2021年下半年才完成初步建设,并且只有教学楼A 实际完成了基本设施配备,于2022年3 月投入使用。此外,由于疫情导致的政 策变化,工程的人力物力都会受到影响,若后期项目赶工就容易造成部分工程 质量不达标的情况。
表 4.2 A 大学专项债券建设项目工程进度
建设项目具体工程 计划初步完 成时间 计划投入使用 时间 实际初步完成 时间 实际投入使 用时间
教学楼A 2020 年底 2021 年 3 月 2021 年 8 月 2022 年 3 月
实训中心 B 主楼 2020 年底 2021 年 3 月 2021 年 12 月 未使用
实训中心B附楼 2021 年6 月 2021 年 9 月 未完成 -
3.资金使用效率低
A 大学资金使用效率低的原因主要有两个方面,一方面是在申请专项债券时 所做的项目规划不充分,后期重新修改规划造成周期错位,就会使资金使用周 期和项目建设周期不匹配。另一方面是建设项目规划部门资料文件准备不充分, 在债券资金使用审批时就会影响审批效率,进而导致资金使用进度缓慢。此外, A大学基建部门合同执行力度也会影响资金的使用,如果不能按照合同计划督促 施工方进度和检查施工质量,就会导致项目验收推迟,财务部门就无法按照合 同计划执行付款,专项债券资金就会滞留在账户中。
(三)“管”的风险识别
1.项目建设管理能力不足
A大学的项目建设管理能力不足表现在两个方面,一方面是项目成本不可 控,前期计划不充足,部分建筑设计发生更改直接引起成本的变动,通货膨胀 及疫情影响导致材料价格和人工费用上涨使成本增加。在项目投资估算中没有 计入涨价预备费,就会造成资金压力。另一方面是A大学在管理上执行力不够, 由于A大学自身机构设置和人员工作分配不合理,项目实施和管理没有足够的 人员,也没有规范工作流程,执行力就会偏低。在工程建设开始后监管容易不 到位,出现问题就不能及时调整施工计划,影响项目进度和完成质量。
2.建设部门和使用部门协调能力不足
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A 大学在教学楼 A 和实训中心 B 主楼基本完成建设后才加入使用部门参与 管理,如果项目建设和使用部门间协调沟通不充分,就出现了部分教室因不满 足仪器设备放置需求需要改造的情况,间接影响了采购部门购置仪器设备到货 后无法安装,出现资产闲置和对应的付款问题。因为 A 大学专项债券建设项目 的配套设施采购部分来源于中央或省级财政支持地方高校项目,很大程度上会 对这些项目工作产生影响。
(四)“还”的风险识别
1. 项目收益的不确定性
A 大学专项债券的偿债资金为经营收入、事业收入和部分其他收入,在债券 发行前对未来这些收入进行测算时,基本假设在债券存续期内保持固定增长, 不存在发生变动的情况,这样的预测容易导致对项目收益的高估。A大学自主支 配的资金主要是学生的学费和住宿费,这些都取决于招生的规模。事实上 A 大 学虽为本科院校但也有部分专科专业,专科学生人数占在校生总人数的五分之 一。根据学校发展战略,部分专科专业要提升为本科专业且招生会减少,并且 受到学校学科建设和社会需求的影响,近三年专科招生的数量并不稳定。因此, 完全采用利好的预测方式,会使得 A 大学对自身偿债能力的过高估计,当收益 受到各种内在或外在因素影响时,会与预测值产生较大的偏差,易导致偿债风 险。
2.支出的变动
A 大学由于学校发展规模的扩大及教学质量提升的要求,增加教师人员配 备、引入高质量人才、提升教学科研仪器设备质量及实验室建设等迫在眉睫。 由于 A 大学申请政府政策支持项目的能力不足,需要使用部分事业收入来进行 仪器设备采购,并且受到高校编制改革的影响,聘用编制外教师也增加了 A 大 学的事业收入支出。这些仪器设备的采购以及人才的聘用都在很大程度上影响 了学校的支出,使学校资金结余减少。此外, A 大学校内采用赤字预算,如果不 能做好经费管理,不合理的支出会增加学校的资金压力。虽然 A 大学在专项债 券的建设期内将每年的付息资金纳入学校当年的预算管理,确保利息按期支付, 但相关决策中并未明确本金的偿还计划。
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二、A大学专项债券的风险归类
通过上述的风险识别,分析了影响A大学专项债券实施的风险事项及风险 因素,由于一个风险因素可能是不同风险产生的原因,因此进行制作风险清单 可以更好的进行风险归类,风险清单如下表4.3 所示。
表 4.3 A 大学专项债券风险清单
风险类型 具体风险 风险因素 编号
政治风险 政府审批效率低 法律风险 相关单位配合度低 政策变化 N1
政府部门协调能力 N2
政府部门指导能力 N3
建设项目审批流程复杂 N4
合同变更 N5
建设风险 项目质量风险
项目延期风险 项目变动风险 项目成本超支风险 前期规划不到位 N6
设计变更 N7
政府部门审批效率不高 N8
施工成本增加 N9
建设项目审批流程复杂 N4
项目完成质量 N10
施工工期拖延 N11
宏观经济环境 N12
合同变更 N5
总投资费用预估不足 N13
操作风险 管理能力不足 内部组织协调能力差 项目审批效率低 突发事件应对能力差 单位制度建设 N14
内部组织间缺乏高效沟通 N15
建设项目审批流程复杂 N4
施工方技术 N16
管理人员素质 N17
施工方配合度 N18
偿债风险 高估偿债能力 招生规模达不到预期
资金结余较少 学生人数变动 N19
收入预测过高 N20
政策变化 N1
支出变动 N21
宏观经济环境 N12
未明确债务偿还计划 N22
 
通过风险因素归类出A大学专项债券项目存在政治风险、建设风险、操作
43 风险和偿债风险,这四类风险在当前 A 大学专项债券实施过程中已经产生了影 响,并且很可能对整个债券存续期产生影响。对此,需要进一步对这四类风险 进行风险估计及评价。
第三节 A 大学专项债券的风险估计及评价
—、A大学专项债券的风险估计
(一)采用对比分析法进行政治风险估计
A 大学专项债券的政治风险主要风险因素有:政府审批效率低下、法律风险 及相关单位配合度不高。根据表 4.4 通过对比分析可以看出 A 大学每年提交政府 审批的项目都没有在当年全部完成, 2018 年到 2020 年审批效率有所增加, 2021 年效率有所降低, 4 年中有 3 年的审批效率低于 90%,一方面是由于政府相关业 务流程复杂所导致的,另一方面也有 A 大学与政府部门间沟通效率低造成的。 此外, A 高校每年都有合同争议发生, 2018 年到 2020 年的合同争议率出现增加, 2021 年较 2020 年有所减少,但仍高于 2018 年和 2019 年。合同存在争议就会产 生一定的风险, A 大学在 2021 年以前未与专业的事务所签订合作,合同签订未 通过专业的律师事务所审核,仅由校内各有关部门领导及法律专业的教师兼职 进行审批,审批过程仅有内部人员把关,存在专业性不足导致后期纠纷等问题。 综上所述, A 大学存在的政治风险多数为具体业务的第一步,如果提前没有做好 充足的应对准备,就会对后续的业务产生影响。
表 4.4 政治风险因素对比分析表
年份 对比项目 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年
审批效率
(完成数量/提交政府审批项目数量) 80% 85% 92% 80%
争议发生比率
(发生争议数量/当年合同签订数量) 3.7% 3.95% 4.49% 4.17%
 
(二)采用工程项目进度指标考评进行建设风险估计
A 大学专项债券的建设风险最主要的影响因素有项目变动、项目质量、项目
成本超支及项目延期。A大学专项债券的项目变动很大部分原因是项目设计的改
44 变,在项目建设期发生的情况较多,会对后续的项目审批、施工造成影响。项 目实施管理不足造成项目质量出现问题,项目质量不达标就不能完成验收,间 接影响项目进度。项目成本超支不仅会造成资金压力还会增加施工难度,导致 项目延期。
A 大学专项债券的项目变动、项目质量问题、项目成本超支及项目延期最终 都会影响项目进度,可以通过工程项目进度指标考评来进行具体分析。具体考 评步骤如下:
1.具体检查项目及评分标准
工程项目进度指标考评具体的检查项目主要有施工进度计划、施工进度计 划实施、施工进度检查、施工进度调整及项目综合检查及数据报送情况。每一 个检查项目的标准分为20分, 100 分总分。总分评价标准为:优秀为85分以上; 良好70~85分;基本合格位60~70 分;60分以下为不及格,具体的扣分标准按 照表4.5中的评分标准所示。
表 4.5 工程项目进度指标考评表
序号 检查项目 评分标准 标准分 扣分 得分
1 施工进度
计划 进度计划未编制的扣5分
未审批进度计划的扣3分 进度计划无法满足合同要求的扣4分 未具体分解施工进度计划的扣2分 无进度保证措施的扣 4 分 未落实进度保证措施的扣2分 20 4 16
2 施工进度
计划实施 例会制度未建立的扣3分 月进度计划未编制的扣4分 未明确记录施工实际进度的扣 3 分 未及时办理工期顺延相关手续扣2分 实际进度严重偏离有效计划的扣3分 实际进度无法实现有效合同工期的扣5分 20 8 12
3 施工进度
检查 进度检查制度未建立的扣5分
施工进度检查无记录的扣5分 未分析检查进度偏差原因的扣5分 月工程进度报表未编制的扣 5 分 20 5 15
4 施工进度
调整 未调整因施工调度造成的进度偏差扣8分
调整后的进度无法满足合同工期的扣8分
未根据设计变更对施工进度进行调整扣4分 20 8 12
45
 
续表 4.5 工程项目进度指标考评表
序号 检查项目 评分标准 标准分 扣分 得分
5 项目综合
检查及数 据报送情 况 管理部门项目综合检查未按时完成的扣 5 分 施工方不按计划自检的扣5分 施工方未按时报送报表的扣 5 分 报送报表数据不实事求是的扣5分 20 5 15
合计 100 30 70
2.工程进度项目指标考评及结果
通过A大学专项债券项目建设的实际情况及管理部门的工作情况进行评分, 扣分依据为 2021 年上半年整体项目建设情况。具体扣分项目有:施工进度计划 方面,未具体分解施工进度计划扣 2 分、未落实进度保证措施扣 2 分;施工进 度计划实施方面,实际进度严重偏离有效计划扣 3 分、实际进度无法实现有效 合同工期扣 5 分;施工进度检查方面,未分析检查进度偏差原因扣 5 分;施工 进度调整方面,调整后的进度无法满足合同工期的扣 8 分;项目综合检查及数 据报送情况方面,报送报表数据不实事求的扣 5 分。
减去扣分项后得到A大学专项债券工程项目进度指标考评总分为70分如表 4.5 所示,说明 A 高校专项债券实施工程项目进度情况仅为良好。大学在 2020 年已经出现工程延期的情况下进行一定的调整,调整后在 2021 年依然存在问题。 因此, A 大学的建设风险发生的概率较大。
(三)采用对比分析法进行操作风险估计
A 大学专项债券操作风险的风险因素是内部制度建设不完善、工作流程存在 问题、人员配置不充分以及业务能力不足所形成的。通过对比分析表 4.6 可以得 出, A 大学校内合同审批延迟每年都存在,但数量不大。相关业务人员一人多岗 的情况从 2018 年到 2020 年有所增长,并且比例超过了 50%, 2021 年比例下降, 但仍超过 40%。从突发事件解决情况来看,仅有 2019 年达到了 100%,其余各 年份均未全部完成,且 2020 年仅完成了 75%,完成率偏低,解决突发事件的能 力较弱。由此可见, A 大学人员配置不充分,突发事件应对能力不稳定,这些问 题不止存在于 A 大学于专项债券项目相关的业务部门及人员上,更是学校层面 的制度建设问题。因此 A 大学存在的操作风险不是短期内能够完全解决的问题,
46
 
需采取一定的措施来减少不利影响。
表 4.6 操作风险因素项目对比表
年份 对比项目 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年
校内合同审批延迟完成数量 3 2 3 2
相关业务人员一人多岗比例
(一人多岗人数/相关业务总人数) 56.9% 56.67% 58.06% 45%
突发事件解决比例
(解决数量/突发事件总数) 83.33% 100% 75% 85.71%
(四)采用财务分析法进行偿债风险估计
1.还本付息分析
A大学发行16500万元专项债券,按照年利率2.95%支付利息,债券还本付 息计划如下表4.7所示。A大学从2021年起每年需支付486.75万元的债券利息, 到2030 年共偿还利息 4867.5 万元。仅从利息偿还来看, 2021 年利息支出仅占 当年事业收入的9.7%,不存在不能偿付利息的情况,但是2021年A大学能够 自主支配的非财政拨款结余仅为57.54 万元,如何保障到期偿付本金存在问题。
表 4.7 还本付息计划表(单位:万元)
年度 年初债券本金 年利率 当年还本 当年付息 当年还本付息 合计
2020 年 0 2.95% 0 0 0
2021 年 16500 2.95% 0 486.75 486.75
2022 年 16500 2.95% 0 486.75 486.75
2023 年 16500 2.95% 0 486.75 486.75
2024 年 16500 2.95% 0 486.75 486.75
2025 年 16500 2.95% 0 486.75 486.75
2026 年 16500 2.95% 0 486.75 486.75
2027 年 16500 2.95% 0 486.75 486.75
2028 年 16500 2.95% 0 486.75 486.75
2029 年 16500 2.95% 0 486.75 486.75
2030 年 16500 2.95% 16500 486.75 16986.75
合计 16500 4867.5 21376.5
2.事业收入与经营收入分析
 
47
 
如表 4.8 所示为 A 大学 2017 年至 2021 年实际在校生人数和增长率,表 4.9 为 A 大学专项债券实施方案中的项目存续期学生数预测值。对比分析可以得出 A 大学近五年的学生增长情况并不稳定,且增长率偏低,而学生人数预测表中的 增长率偏高,且 2020 年和 2021 年的实际学生人数分别与预测值相差 250 人和 883人,差值较大①。
表 4.8 A 大学 2017-2021 年学生增长情况表
年分
指标 2017 年 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年
学生数(人) 11286 12117 11874 10750 11022
增长数(人) 634 831 -243 -1124 272
增长率(%) 5.59 7.36 -2 -9.47 2.53
 
 
表 4.9 A 大学 2021-2030 年学生数预测表
年份 学生数(人) 增长数(人) 增长率(%)
2020 年 (预测基数) 11000
2021 年 13000 2000 18.18
2022 年 15000 2000 15.38
2023 年 16500 1500 10
2024 年 18150 1650 10
2025 年 19965 1815 10
2026 年 20963 998 5
2027 年 22011 1048 5
2028 年 23112 1101 5
2029 年 24268 1156 5
2030 年 25481 1213 5
A 大学每年能够自主使用的资金主要有事业收入和经营收入,从表 4.10 和 图 4.1 来看, A 大学事业收入从 2017 年到 2019 年持续增加,但增长率放缓, 2020 年事业收入明显下降, 2021 年恢复增长,增长率与 2018 年和 2019 年基本持平。 A 大学的经营收入在 2017 年到 2019 年同样持续增长,在 2020 年和 2021 年出现 大幅减少,下降了一半以上,与事业收入相比经营收入较少,因此对整体收入 的影响较小②。
①数据来源于 A 大学专项债券实施方案
②数据来源于 A 大学财务决算公开表
48
 
表 4.10 A 大学 2017-2021 年事业收入和营业收入情况
60
40
20
 
-80 2017 年 2018 年 2019 年 2020年 2021年
'卩业收入增长率(%) 14.59 4.96 4.44 -15.61 4.1
经营收入増长率(%) 41.1 35.93 39.5 -58.98 -54.9
事业收入增长率(%) -♦-经营收入增长率(%)
 
图 4.1 2017-2021 年事业收入变化情况
排除2020年由于A大学进行师生结构比例的调整,导致招生人数减少带来 的收入影响,A大学的事业收入趋于稳定,没有明显增长。由此看来,A大学每 年的事业收入没有较为明显的增幅,但其营业收入较少,且在 2020 年和2021 年大幅减低,且A大学当前的收入只能基本满足支出,如果在未来无法实现较 好的收益就会带来债券偿还的压力。
3.财政拨款收入分析
高校收入主要来自于事业收入、财政拨款收入及其他收入,其中财政拨款 收入情况对高校整体收支具有一定的影响。A大学财政拨款收入通常为一般公共 预算财政拨款,用于社会保障支出、部分教育支出、卫生健康支出及住房保障 支出等。
表 4.11 2017-2021 年财政拨款收入情况
指标 2017 年 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年
财政拨款收入(万元) 13271.24 15047 17128.36 17216.44 15322.45
占总收入比重 62.69% 69.08% 71.7% 75.82% 67.77%
49
从上表 4.11 的财政拨款数据来看, 2017 年到 2020 年 A 大学财政拨款收入 逐年增长, 2018 年到 2019 年增长了 2081.36 万元,但 2019 到 2020 年仅增长了 118.08 万元。 2021 年 A 大学财政拨款收入出现了减少的情况,较 2020 年减少了 1894 万元。从占总收入比重来看, 2017 年到 2020 年稳步增长,到 2021 年出现 了下降。可以看出 2021 年以前 A 大学获得财政拨款收入的能力逐年增加,学校 用于设备采购及实验室建设的支出很大部分可以用财政拨款收入来支付,但 2021 年占比减少, A 大学想要维持教学仪器设备稳定增长就需要使用更多的事 业收入进行支付,增加了事业收入的压力。
4. 偿债资金覆盖率敏感性分析
高校专项债券资金平衡的关键指标为专项债券本息资金覆盖率,该指标测 算可以看出对应项目是否能够获得足够收益来平衡项目收益与融资。根据指标 大小来判断,指标大于 1,说明能够实现收益与融资的平衡,反之不能,且该指 标越大偿债能力越强。
A 大学在发债前对项目的收益产出进行了测算,预计实际可偿债收益为 28349.96 万元,所以选取可偿债收益进行测算,根据以下公式计算 A 大学专项 债券本息资金覆盖率:
专项债券本息资金覆盖率=项目可偿债收益/债券本息 (公式 4.4)
A大学专项债券本息资金覆盖率=A大学专项债券项目可偿债收益/债务还 本付息和=228349.96/21376.5 ~ 1.33
通过计算得出 A 大学专项债券本息资金覆盖率大于 1,达到 1.33,表明债券 本息能够被预期收益所偿还。但由于 A 大学当前相关收入及项目建设工程进展 的情况并不如预期,是否能在债券存续期内实现预计收益并偿还本息需要进一 步考虑。所以为了更好的通过资金覆盖率来对 A 大学的偿债能力进行合理估计, 对资金覆盖率采用敏感性分析,考虑债券项目可偿债收益下降为 95%、90%、 85%、80%、75%、70%的六种情况下的本息资金覆盖率,分析结果如下表 4.12。
表 4.12 资金覆盖率敏感性分析
^变动幅度 变动项 95% 90% 85% 80% 75% 70%
项目可偿债收益(万元) 26932.46 25514.96 24097.47 22679.98 21262.47 19844.97
本息资金覆盖率 1.26 1.19 1.13 1.06 0.99 0.93
 
50
对A大学专项债券本息资金覆盖率进行敏感性分析后得出,如果项目实现 可偿债收益达80%以上,可以保证按时偿还本息,当项目仅实现75%的收益时 本息资金覆盖率为 0.99,需要压缩学校的其他支出来弥补收益不足的问题。所 以,在专项债券存续期内不能实现 75%以上的资金收益时,债券本息资金覆盖 率就会小于1,A大学就无法实现预期收益来保证偿付债券本息,需要筹集其他 资金来偿还。
综上所述,A大学资金结余较少,事业收入和财政拨款收入不理想,主要的 偿债收益为事业收入,其对资金覆盖率影响较大。A大学当前债务偿还能力不理 想,容易出现偿债风险。
二、A大学专项债券的风险评价
采用模糊综合评价法对A大学专项债券进行风险评价,根据识别出的风险 类型和相应的风险因素来选取风险评价指标并进行计算,然后通过熵权法计算 指标权重,最后根据指标权重和指标值计算综合评分,通过评价得分分析风险 程度。
(一)风险评价指标的选取
1.风险评价指标选取的原则
(1) 综合性原则
评价指标应当对风险因素造成的影响进行反映,具有综合性。对某一类风 险或某几类风险进行评估和评价时,多角度的选取指标构成较完整的评价指标 体系,可以将直接和间接的效果反映出来,能够全面的评价风险及风险组合。
(2) 客观性原则
客观性原则是指标选取基础,要结合A大学专项债券实施相关的具体情况, 客观的按照风险识别的结果信息指标选择,所选取的指标要有代表性。只有能 客观反映风险造成影响的指标,才能使获得的结果能更客观、更真实。
(3) 相关性原则 选取的指标要真实的反映风险的影响,所以选取时要以这一目标为前提, A
大学专项债券风险评价指标要与识别出的政治风险、建设风险、操作风险、偿 债风险及其风险因素紧密相关。每一个指标都要对结果的产生做出实质性的贡
51
献,不能选用与目标无大关系的指标。
(4)可测性原则
首先,要选取较容易收集数据的指标,能够采用实地调查和信息收集的方 式来获得,并保证指标数据的完整性。其次,指标含义要准确,计算指标的方 法需方便易用。此外,可测性原则要求进行评价的指标数据具有真实性。
2.A 大学专项债券风险估计及评价指标的确定
本文根据 A 大学专项债券风险识别得出的具体风险类别和风险因素,从政 治风险、建设风险、操作风险、偿债风险四个角度出发,结合具体风险按照相 应原则选取风险评价指标。
(1) 政治风险评价指标
A 大学专项债券风险评价在选择政治风险评价指标时会根据政府审批效率 低、法律风险和单位部门的配合度这几个方面来考虑,因为政治风险是外部因 素主导所产生的,所以要选取直接的指标来进行评价。选取政府审批效率、存 在法律风险的项目比例、相关单位配合度这三项指标来进行评价。
(2) 建设风险评价指标
A 大学专项债券的建设风险有项目变动风险、项目质量风险、项目延期风险 以及项目成本超支风险。选择直观且便于衡量的指标易于准确的分析建设风险, 选取当年计划完成项目延期情况、项目验收合格率、变动项目比例、成本超支 项目比例这四个指标来研究。
(3) 操作风险评价指标
针对 A 大学专项债券风险操作指标的选取,从人员和制度两个角度出发进 行挑选。结合操作风险的风险因素将合同审批效率、相关岗位人员兼职比例、 相关部门协调程度、突发事件解决比例纳入评价指标体系。
(4) 偿债风险评价指标
偿债风险指标的选择要客观反映 A 大学收入与支出的情况,直接和间接的 选取与收入及支出联系紧密的指标。此外,要直观的体现 A 大学债务偿还的意 愿,以此来评价其债务偿还的信用度。因此选取债务还本付息执行率、事业收 入增长率、基本支出占比及学生人数增长率四个指标。
本文最终选取 15 个具体指标来进行分析,如表 4.13 所示。
52
 
表 4.13 A 大学专项债券风险评价指标
风险名称 评价指标 代码 计算方法
政治风险 政府审批效率 X1 审批完成数量/提交审批数量
存在法律风险的比例 X2 存在法律风险数/项目总数
相关单位配合度 X3 配合单位数/项目相关单位数量
建设风险 当年计划完成项目 延期情况 X4 各项目延期天数/(项目数量x365)
项目验收合格率 X5 通过验收项目数量/申请验收项目总数
变动项目比例 X6 变动项目数量/项目实施总数
成本超支项目比例 X7 成本超支项目 /项目实施总数
操作风险 合同审批效率 X8 按时完成审批数量/提交审批数量
相关岗位人员兼职比例 X9 一人多岗人数/相关部门人员总数
相关部门协调程度 X10 岗位职责分配合理的部门数量/相关部 门总数
突发事件解决比例 X11 问题解决的项目数/产生突发事件的项
目总数
偿债风险 债务还本付息执行率 X12 预算数/执行数
事业收入增长率 X13 (本期收入-上期收入) /上期收入
基本支出占比 X14 基本支出/本年支出
学生人数增长率 X15 (本年学生人数-上年学生人数) /上年 学生人数
根据上表4.13的指标体系构建,依据A大学专项债券建设项目开工起始年 份,选取A大学2018年至2021年的相关数据开展研究,具体原始数据见表4.14。 指标X2、X4、X6、X7、X9、X14数值变化趋势与风险产生的概率和影响呈正 相关,指标 X1、 X3、 X5、 X8、 X10、 X11、 X12、 X13、 X15 呈负相关。
表 4.14 A 大学专项债券风险评价指标数据( % )
指标 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年
X1 80 85 92 80
X2 3.7 9.95 4.49 4.17
X3 90 100 80 90
 
53
 
续表 4.14A 大学专项债券风险评价指标数据(%)
年份
指标 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年
X4 25 20.8 23.96 23.33
X5 92.86 96.15 87.5 90
X6 9.68 6.67 12.5 7.69
X7 16.13 13.33 29.17 23.08
X8 96.3 97.37 96.63 97.22
X9 56.9 56.67 58.06 45
X10 62.5 50 37.5 62.5
X11 83.33 100 75 85.7
X12 99 98 99 99
X13 4.96 4.44 -15.61 4.1
X14 64.55 61.28 55.51 54.45
X15 7.36 -2 -9.47 5.53
(二)风险评价指标权重的计算
1. 数据归一化处理
由于指标可以是正向的也可能是负向的,在对 A 大学专项债券的风险评价 中正向指标是与风险发生的概率或影响呈正相关的指标,负向指标则是与风险 产生的概率和影响呈负相关的指标。所以通过处理不同含义的指标数据,不仅 能够消除量纲带来的差异,
(1)正向指标处理:
 
2)负向指标处理:
 
max min
运用公式4.1和公式4.2对A大学专项债券风险评价的原始指标数据进行归
一化处理。处理结果如下表 4.15 所示。
表 4.15 A 大学专项债券风险评价指标数据归一化处理结果
年份
指标 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年
X1 0.9166 0.5 0 1
 
54
 
续表4.15 A大学专项债券风险评价指标数据归一化处理结果
指标 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年
X2 0 1 0.1264 0.0752
X3 0.5 0 1 0.5
X4 1 0 0.7524 0.6024
X5 0.3803 0 1 0.712
X6 0.5163 0 1 0.175
X7 0.1768 0 1 0.6155
X8 1 0 0.6916 0.1402
X9 0.9112 0.8935 1 0
X10 0 0.5 1 0
X11 0.6668 0 1 0.572
X12 0 1 0 0
X13 0 0.0252 1 0.0418
X14 0 0.3237 0.895 1
X15 0 0.8048 1 0.1574
2.熵权法确定指标权重
 
(1)计算第i年第j项指标值得比重:
m
工兀
i=1
2)计算指标信息熵:
m
e=-K 工 Pj in( Pj)
i =1
其中,K =丄,ejN 0
in(m)
3 )计算信息效用值:
d j = 1 - ej
4)计算指标权重:
n
工d
j=1
运用公式4.3、公式4.4 和公式4.5,计算指标信息熵,计算结果如下表4.16 所示。
55
 
表 4.16 指标熵值
指标 指标信息熵e 指标效用值 d
X1 0.7641 0.2359
X2 0.407 0.593
X3 0.7504 0.2496
X4 0.7772 0.2228
X5 0.743 0.257
X6 0.6552 0.3448
X7 0.6649 0.3351
X8 0.646 0.354
X9 0.7919 0.2081
X10 0.4601 0.5399
X11 0.7717 0.2283
X12 0.0022 0.9978
X13 0.2005 0.7995
X14 0.7262 0.2738
X15 0.6579 0.3421
在计算出各指标的熵值之后,按照公式 4.6 求出各指标的权重。先求出 A 大 学专项债券风险评价的每一个指标的权重,再将每一个风险类型的所有指标的 权重相加,作为每一类风险的权重。得出的结果如表 4.17 所示。
 
 
表 4.17 指标权重
指标类别 评价指标 指标权重 类别权重
政治风险 政府审批效率 X1 0.0394 0.1802
存在法律风险的项目比例 X2 0.0991
相关单位配合度 X3 0.0417
建设风险 当年计划完成项目延期情况 X4 0.0372 0.1938
项目验收合格率 X5 0.043
变动项目比例 X6 0.0576
成本超支项目比例 X7 0.056
操作风险 合同审批效率 X8 0.0592 0.2225
相关岗位人员兼职比例 X9 0.0348
相关部门协调程度 X10 0.0903
突发事件解决比例 X11 0.0382
偿债风险 债务还本付息执行率 X12 0.1668 0.4035
 
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续表 4.17 指标权重
指标类别 评价指标 指标权重 类别权重
事业收入增长率 X13 0.1337
基本支出占比 X14 0.0458
学生人数增长率 X15 0.0572
 
(三)风险评价指标评分 运用熵权法计算出的每一个指标权重,利用公式4.7 计算出单个指标的评 分,按年及风险分类来进行加总得出各类风险综合指标评分,如表4.18 所示。
Si = W XX》 (公式 4.7)
表 4.18 风险评价结果(%)
年份
指标 政治风险 建设风险 操作风险 偿债风险 综合得分
2018 年 1.53227 2.69787 5.58541 19.79627 29.61181
2019 年 1.53765 2.06998 6.64281 20.71775 30.96819
2020 年 1.59416 3.44633 7.86374 23.62574 36.52998
2021 年 1.61825 3.03330 5.11683 20.47850 30.24688
 
(四)A大学专项债券风险评价
风险评价方法如表4 . 1 9所示,每类风险的评分小于0 . 05的为低风险状态; 大于 0.05 但小于 1 的为中度风险,应该予以关注;当风险评价得分大于 1 时为 高风险,需要重点关注。
表 4.19 风险评价表
风险评分 S<0.05 0.05<S<0.1 0.1<S
风险程度 低风险 中度风险 高风险
从表4.17计算出的A大学专项债券的政治风险、建设风险、操作风险、偿 债风险的评分和综合评分进行分析。A大学专项债券项目的政治风险评价结果小 于0.05,处于低风险状态,但从2018 年到2021 年持续增长,且在2020年增长 较快。建设风险评价结果小于 0.05,为低风险,但比政治风险影响程度更高, 在2020 年疫情的影响下风险出现了增长。操作风险评价结果均大于 0.05小于 0.1,为中度风险, 2018 年到2020年均出现了增长,在2021 年有所下降。从偿
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债风险评价结果均大于 0.1,处于高风险状态,2019 年到 2020 年增长较快,与 2020 年教学评估进行的师生比例调整有关,造成事业收入减少的影响。从综合 得分来看,除 2020 年出现增长外,其余年份 A 大学专项债券风险评价的综合得 分基本在 0.3 左右,各类风险的平均值小于 0.1 大于 0.05,综合来看整体风险处 于中等风险状态。综上所述,A大学专项债券的政治风险和建设风险处于低风险 状态,但从增长情况来看并不能忽视;操作风险为中等风险,需要关注;偿债 风险处于高风险状态,高校专项债券的还本付息作为债券项目可持续性发展的 重要环节应该予以重点关注。
第四节 A 大学专项债券风险处置的措施
一、政治风险的处置措施
A 大学专项债券的政治风险虽然处于低等风险状态,但造成影响的主要事件 都是无法规避的,属于 A 大学专项债券正常实施的必要环节,只能采取积极的 处置办法,采用损失控制中的预防计划。首先, A 大学优化相关项目的报批方式, 先在校内基建领导小组会议和采购领导小组会议上对报批的资料进行校内审 议,做好充足的准备,降低审批时间长带来的后续影响;其次, A 大学计划聘请 专业的律师事务所对相关合同审批和合同纠纷进行处理,能够减少合同的争议 并维护高校的利益。
二、建设风险的处置措施
A 大学专项债券的建设风险虽然为低等风险,但当前 A 大学专项债券的建 设期因项目延期而推后,其建设风险仍然需要重视。对其建设风险的处置采取 损失控制和风险自留相结合的办法。首先对已经发生的成本超支问题进行处理, 在项目实施中先采取技术办法在原有的项目资金额度内做出调整,但必须保证 项目的质量。若仍不能解决的,就通过高校的自有资金进行弥补。其余的问题 从两个方面来做出调整,一方面是对在建项目的实施计划进行了完善,并且在 计划中考虑建设风险带来的影响,并做出应急处理预案;另一方面是 A 大学纪
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检监察和审计部门加强对专项债券实施项目的监督,根据具体建设项目及施工 计划,细化日常监督管理工作。
三、 操作风险的处置措施
A 大学专项债券的操作风险为中等风险,主要是人员因素和内部制度建设所 导致的。操作风险的改善需要从源头开始,需要制定长时间的计划并非短时间 能完成。现阶段A大学专项债券的操作风险选择损失控制中的预防计划进行应 对,从人员和制度两个层面入手,一方面提升相关人员的工作能力,严格执行 相应的奖惩办法,提高工作质量和效率;另一方面是A大学成立专项债券领导 小组,对A大学专项债券实施工作相关的制度进行优化,结合实际工作中发现 的问题,以解决问题为优化目标进行改进。
四、 偿债风险的处置措施
A大学专项债券的偿债风险是所有风险中影响程度最大的,最需要解决的。 其偿债风险的处置有三种方法:损失控制、风险自留和风险转移。首先,A大学 为保证专项债券建设项目完工后尽快投入使用,加强了建设部门和使用部门的 协调能力,组织部门间的对接工作会议,并积极引导使用部门利用好相关的设 施,提升产出效率来实现收入的增长。其次,A大学虽然作为专项债券的使用主 体,但专项债券的发债主体为政府,所以政府也应该对债券的偿还负有责任, A 大学将积极与地方政府进行协调沟通,寻求偿债问题解决的办法。最后,A大学 提高对本金偿还问题的重视,计划将还本付息资金纳入学校综合预算管理,对 债券项目收益的预测进行调整,结合实际收入情况每年按计划预留偿债资金, 以确保到期能够偿还本金。
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第五章 完善高校专项债券风险管理的建议
第一节 建立高校发行专项债券的全面风险管理体系
一、成立高校专项债券风险管理小组
高校要进行风险管理组织架构的设置,成立高校专项债券风险管理小组, 明确各部门职权的内容,分配风险职责,统筹各部门的工作。管理小组的成立, 一是便于在各部门、各岗位的职责中增加专项债券管理的职责,为债券风险管 理方案的制定做好管理权责的分配;二是可以让各部门共同发挥作用,有效的 开展信息交流,合理利用人力资源,更为高效的开展工作和进行有效进决策。 三是便于债券项目管理及运营团队建设,加强管理人员的业务学习,不断更新 和改善管理人员的知识结构并内化为管理能力。
二、制定明确的风险管理目标
风险管理所要达到的效果即风险管理目标,高校要明确专项债券风险管理 的目标是提前做好风险防范,对风险进行有效的控制,起到保证项目产出效益 的目的。即在规范使用资金的前提下,按时按量的完成债券建设项目并产生预 期的收益,同时保证融资平衡按时偿付本息。除了总目标的设定,还应该按照 专项债券实施工作的“借”、“用”“管”“还”四个阶段,分解总目标,针 对各阶段实施合理的风险管理,可获得较高的风险管理效率。
三、结合高校内部控制制度制定风险管理流程
高校风险管理应该成为高校内部控制的一部分,不应独立存在。大多数高 校已有内部控制体系及相应的制度建设,各部门在此体系中各司其职,形成了 一个既定的工作流程。高校专项债券风险管理流程需要根据高校现有的内部控 制体系去制定,才能使债券风险管理的工作安排符合人员岗位职责,提高管理 效率。风险管理流程的制定,不仅明确了各部门的职责、各个阶段的任务,还
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利于债券管理工作程序化,细化落实风险管理目标,使高校专项债券风险管理
更加规范化。风险管理流程见图 5.1 所示。
 
图 5.1 风险管理流程
 
四、制定风险处理机制
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高校在实施债券风险管理方案的过程中还需要制定风险处理机制,见图 5.2 所示。由于风险发生的可能性及其后果无法进行完整、准确地预知,即使已经 对风险展开评估,并有相应的风险管理策略的制定,但是仍无法保证所有风险 都被识别或者风险应对措施都能有效实施。因此风险处理机制的规范性就显得 尤为重要,需要在该机制下按照具体情况来判断并处理各类风险,提高风险处 理的能力。
 
图 5.2 风险处理机制
制定风险处理机制,可以提高决策效率,改善应对效果。对可能发生的风 险实施控制措施,能够减少风险的概率,降低风险带来的损失,但是无法对风 险做到完全规避。已经发生的风险,要及时采取承担策略,缓解风险、防止恶 化。出现实施控制措施后仍旧不能解决或是新产生的风险没有相应的控制措施 时,需要实施紧急预案。
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五、设立问责和奖励机制
高校应设立问责机制,实现责任落实,建立对相关部门、有关人员的责任 追究制度。在完善问责机制的同时,还应建立起规范的激励措施,对专项债券 实施工作完成较好的部门和个人进行奖励,对工作完成较差导致专项债券实施 进展滞后的部门采取一定的惩罚并予以通报批评。将问责和奖励机制有效的结 合起来,通过设置合理的评价指标并定期进行评估,将结果作为问责和奖励的 依据,采用这样的方式可以督促有关部门和相关人员较好的完成专项债券实施 工作,并提高对专项债券风险管理的关注。
六、建立风险预警机制
高校需要根据自身管理需求建立起风险预警机制,强化风险意识,提高风 险防范能力。首先,应建立和完善高校内部针对专项债券的规章制度及管理办 法,便于高校专项债券的管理,使各部门明确自身在专项债券实施过程中的工 作要求,规范专项债券实施的工作流程。其次,高校要规范自身的信息披露工 作,制定符合实际需求的、具有监督和防范风险的信息披露制度。此外,在资 金方面,高校要建立合理且有效的准备金制度,并对资金使用审批制度严格把 关,防范财务风险和偿债风险。
第二节 强化高校专项债券项目生命周期管理意识
一、申请及发行阶段注意事项
针对当前高校专项债券在申请及发行阶段出现的问题,应该从以下几个方 面进行改进。一是高校要做好专项债券发行前的论证工作,全方位的进行考虑, 如项目建设期、融资的真实需要、融资平衡及项目收益等,以此做好建设风险 和偿债风险的防范工作。二是债券资金建设项目的前期准备要充足,保证专项 债券资金按计划使用,避免出现资金闲置现象。三是提高信息披露质量,规范 第三方机构评价内容和标准,避免评级对象错位。
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二、资金使用及项目建设阶段注意事项
高校采用绩效评价的方式,可以起到促进债券项目实施的作用,提高债券 资金使用审批的效率、提升建设项目质量并对项目建设进度进行有效监督;还 可以及时发现项目实施计划的不足之处,根据实际情况及时对计划作出合理的 调整;在保证债券资金如期使用且不被挤占、挪用的同时,强化项目建设的全 过程管理,减少计划变更对资金使用产生的影响。此外,在采用绩效评价还能 够细化各部门或个人承担的责任,避免权责不清、管理不严的风险,推进专项 债券各项工作有序的开展。
三、项目管理阶段注意事项
高校应在已有的管理制度上完善对专项债券产出项目的管理条款,基于项 目收益和风险制定有效的跟踪评级制度,并建立风险预警机制,实现项目管理 的动态监测。项目运营过程中,在合理控制损耗的同时提升利用率、增大产出, 真正做到收益与融资自求平衡。在项目管理阶段前期,还需做好项目收益与债 券偿还的对接,实现存续期内两者的整体推进,保障到期还本付息。此外,要 重视建设部门和使用部门的对接工作,形成有效的沟通机制,提升项目管理工 作的效率。
四、偿还债务阶段注意事项
按照按期付息、到期还本的要求,高校在偿还债务阶段应该做到:一是高 校相关部门在专项债券存续期内做好信息披露的动态化和全过程的管理,利于 分析有效信息做好相关风险监测及管理,并对项目收益进行合理预测。二是完 善偿债保障机制,保证偿债期限内足够的项目收益,并将还本付息资金纳入学 校综合预算管理,每年按计划预留偿债资金。三是建立偿债准备金专户或偿债 风险基金,按照预算安排、专户管理、专款专用、严格程序、规避风险的原则 来设立。四是高校要考虑收益延后、支出增大等情况对偿债资金的影响,结合 实际情况优化相应的偿债机制与资金来源。五是加强与政府有关部门的沟通协 调,提升债券偿还的灵活性,一方面调整定期偿还本金的方式,允许高校采用 分期偿还本金的方式或根据实际情况提前偿还部分本金的方式,以此来降低集 64
中偿债的压力,另一方面在到期无法偿还时,可以在政府专项债券限额内发行 相关专项债券周转偿还,在项目收益实现后予以归还。
第三节 完善高校专项债券风险分析方法的建议
一、提高风险量化分析水平
一方面,应在债券发行前建立和完善基础数据库。首先,高校应当全面的 收集有关数据,不能仅考虑向好的发展趋势,应该将高校现有的或今后发展中 可能遇到的问题纳入考虑范围,才能够对风险做出足够的考量。其次,数据类 型不限于财务数据、工程完成量指标值等,债券实施过程中容易发生的风险都 要把风险因素作为量化指标纳入基础数据库的信息采集。同时,根据项目建设 与运营情况的变化及时更新相关数据库,以达到动态分析、及时掌握风险的目 的。另一方面,应设计科学的、可量化的评价标准,综合考虑各类与风险相关 的因素,以满足监管需求,提高风险分析的量化水平。
二、采取多种分析方法相结合的方式
风险估计及评价的过程中,根据风险识别所得到的结果有针对性的在风险 估计和评价过程中选取合适的方法,能够对分析结果进行全面的考虑,以达到 更好的评估效果。第一,针对各类风险选取适合其特点的风险估计方法;第二, 评价风险需要综合性分析,能够对各类风险数据都进行处理,避免了信息处理 不全面的情况;第三,还可以达到多层次分析的目的,更为直观的看出各类因 素相互叠加造成的影响。采取多种分析方法相结合的方式符合风险管理的全面 性要求。
第四节 加强对高校专项债券的内外监督
一、高校内部加大监管力度
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为了保障专项债券风险管理更好地发挥作用,高校应该加强自身的监管力 度,完善现有的内部控制制度。一方面,将专项债券监管纳入高校内部监察和 审计部门的工作日程,对涉及专项债券的部门实行监管,以债券风险管理流程 为基础,明确各部门岗位职责,并将责任具体落实,达到风险管理的目的另一 方面,专项债券风险管理小组需要及时汇总和分析监管中发现的问题,提请小 组会议讨论,修正并制定相应的整改措施,推动专项债券的健康发展。各项工 作的开展由债券风险管理小组进行全过程监督,结合实际情况采用定期绩效评 价的办法进行考核与约束。
二、高校需自觉接受外部监督
首先,根据地方政府强化监督机制的要求,高校应遵循地方政府制定的债 务风险预警机制和常态化债务审计机制,一方面要主动配合政府有关部门的监 管,做到规范数据填报工作,确保数据的及时性和准确性;另一方面要配合社 会审计机构,在项目审计中确保提高材料的真实性和全面性。其次,高校还需 根据政府债券资金管理制度,按照债券资金使用的审批流程及资金使用进度管 理,做到债券资金使用及管理工作的公开透明。此外,还需按照信息披露的要 求,制定信息披露计划,加强项目存续期的信息披露力度,并加强高校内部信 息平台的建设,及时进行信息公开并保证信息质量,更好的接受外界监督。
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第六章 研究结论、不足及未来展望
第一节 研究结论
针对当前我国高校专项债券的发展情况,对高校专项债券进行风险管理可 以有效的应对风险发生带来的损失和影响,促进高校专项债券实现预期的收益, 帮助高校实现更好的发展。本文从高校的角度出发对高校专项债券做了梳理, 并制定高校专项债券风险管理步骤:风险识别、风险估计及评价、风险决策、 实施及调整。然后运用风险管理的步骤以 A 大学为例进行高校专项债券风险管 理应用研究。现将本文的研究总结如下:
第一,本文在高校专项债券风险识别环节引入项目生命周期的概念,采用 项目生命周期分析法对高校专项债券实施业务流程的每一环节进行分步研究, 按具体工作划分“借”、“用”、“管”、“还”四个部分,明确每个部分中 影响高校专项债券的关键点。立足关键点的实际情况,通过分析具体的风险事 件来识别出高校专项债券存在的风险因素,并分析可能造成的损失及不利影响。 在分析了影响专项债券实施的风险事项及风险因素等内容后,考虑每个风险因 素的影响,制作风险清单进行风险归类,能够较为清楚的识别出不同类型的风 险。在风险识别环节使用项目生命周期法,能够较为全面的对高校专项债券的 整个业务流程进行分析,确保了风险识别的全面性。此外,项目生命周期分析 法适用于项目进行中存在的风险及其成因的分析,处于存续期的高校专项债券 就是一个真正进行中的项目,适合使用该方法进行风险识别。
第二,本文对于风险估计及评价的方法选择进行了讨论,从风险估计及评 价的概念入手,风险估计和风险评价是一个从部分到整体的过程,风险估计是 不考虑其他风险影响的情况下,对某一类风险进行估计,而风险评价则是考虑 每类风险相互影响下的效果。所以在风险估计阶段,不同风险的量化方式不同, 估计方法也不同,需要选择适合各类风险的估计方法。根据识别出的风险可以 选择合理、方便且信息获取容易的风险估计方法,在本文案例分析中选择的风 险估计方法有:对政策风险采用对比分析的方法;对项目风险采用工程项目指 标考评的方法;对操作风险采用对比分析的方法;采用财务指标分析法对偿债
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风险进行分析,并结合敏感度分析来评价偿债能力。风险评价是对综合影响下 各类风险进行的分析,在风险评价过程中考虑各类风险相互作用的影响,采用 模糊综合指评价法来进行风险评价。
第三,本文结合风险管理步骤进行了案例研究,通过对 A 大学专项债券的 “借”、“用”、“管”、“还”四个工作环节的风险识别,归类出 A 大学专 项债券存在政治风险、建设风险、操作风险和偿债风险,再进行有针对性的风 险估计和综合评价来分析风险的影响程度,最后讨论了 A 大学专项债券风险处 置的措施,也为其他高校进行高校专项债券风险管理提供参考。具体的处置措 施有:对于政治风险,A大学通过校内审议提高审批材料质量来优化项目的报批, 并聘请专业的律师事务所来进行合同审批,维护学校利益。对于建设风险,A大 学采用提升施工技术手段和财务资金调整来解决成本超支问题,根据实际情况 调整项目实施计划并制定应急处理预案,同时加强纪检监察和审计部门对专项 债券项目建设的监管。对于操作风险, A 大学成立专项债券领导小组,以解决当 前问题为目标来对相关工作制度进行优化,并采用奖惩办法来提高业务人员的 工作质量和效率。对于偿债风险, A 大学加强了建设部门和使用部门的工作对接 以保证后续的项目产出,积极与政府部门沟通寻求偿债问题的解决办法,并将 还本付息纳入学校综合预算管理,提高对本金偿还的重视度。
第四,本文提出了完善高校专项债券风险管理建议。首先,建立高校发行 专项债券的全面风险管理体系,成立高校专项债券风险管理小组、制定明确的 风险管理目标、结合高校内部控制制度制定风险管理流程、制定风险处理机制、 设立问责和奖励机制、建立风险预警机制。其次,要强化高校专项债券项目生 命周期管理意识,提出了专项债券申请及发行阶段、资金使用及项目建设阶段、 项目管理阶段及偿还债务阶段所需要注意的事项,重点关注债务偿还问题,提 出加强偿债风险监测并对项目收益进行合理预期、优化偿债保障机制、建立偿 债准备金专户或偿债风险基金、根据债券实施情况优化偿债机制及加强与政府 部门沟通协调的建议。同时,还要完善高校专项债券风险识别、估计及评价的 分析方法,提高量化分析风险的能力,采取多种分析方法相结合的方式提高风 险管理的全面性。最后,还要加强高校专项债券内外监督,加大内部监管力度 的同时自觉接受外部监督。
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第二节 研究不足及未来展望
一、研究不足之处
本文提出了高校专项债券风险管理步骤及完善高校专项债券风险管理的建 议,可以为高校专项债券风险管理提供方法和思路,但限于笔者个人知识和能 力的局限,在研究中难免存在不足之处:
首先,高校专项债券发行起步较晚,针对高校专项债券风险管理的研究文 献较少,本文分析思路多来源于政府专项债券的研究资料,在一定程度上可能 存在不够成熟的地方。其次,对于全国高校专项债券具体发行数量的掌握存在 不足,由于高校专项债券的发行并非全部以教育类专项债券的名称来发行,而 是与其他专项债券一起以建设类专项债券或专债名称来发行,资料采集和统计 较为困难。最后,在数据搜集方面,本文数据来源于政府债券网站信息披露文 件、高校公开信息及笔者实地调研,部分内部信息较难获取,对更深层次的信 息较难挖掘,分析结果有一定的局限性。
二、未来研究展望
针对上述不足,未来随着高校专项债券发行时间的增加,数据、文献等资 料会逐渐增多,对高校专项债券风险管理的研究也会跟加成熟,能够获得更具 有参考价值的结论。在具体的分析上,完善的风险分析方法,可以在一定程度 上使风险识别、估计与评价的质量得到提升,从而在后续制定风险管理方案的 过程中产生积极影响,提出更有效的建议。
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